呼伦贝尔市旅游发展的政府职能优化研究 54页

分类号⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯UDC．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．密级⋯垒⋯开⋯⋯另嚣庐夕乎硕士研究生学位论文呼伦贝尔市旅游发展的政府职能优化研究申请人：崔新宇学号：3111927培养单位：政府管理学院学科专业：公共管理硕士(MPA)研究方向：行政管理理论与实践指导教师：刘丽伟教授完成日期：2014年4月31日 中文摘要对政府职能优化的研究，从来都不是孤立进行的。在任何类型的经济社会中，政府职能作用的发挥都不能脱离经济现象，正如马克思在《资本论》中所指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有巨大的反作用。研究政府职能及其优化，必须从某一种经济现象着手，探讨经济行为中政府职能对经济发展产生的促进或阻碍作用，公众对其的认可及满意程度，透过行政实践来寻找政府职能优化规律，探讨政治职能未来优化趋势。本文以旅游发展中政府职能的优化作为研究载体，以极具代表性的呼伦贝尔市作为实证分析样本，通过对该地区旅游发展政府职能作用和行为理论进行归纳总结，运用文献、理论、实证、演绎和比较分析等研究方法，透视当地政府在旅游发展中的角色扮演和作用发挥，分析该地区政府与旅游经济之间的关系，并就政府行为如何促进旅游经济运行进行验证，得出结论，探索出呼伦贝尔市旅游发展中政府与经济良性互动的现实可能和普遍意义。关键词：旅游；可持续发展；政府职能；研究 黑龙江大学硕士学位论文AbstractResearchofgovernmentfunctions，hasneverbeenisolated．Inanytypeofeconomyandsociety，theroleofthegovernmentcanbeseparatedfromthefunctionalroleofeconomicphenomena，asMarx。S”DasKapital”haspointedin，theeconomicbasedeterminesthesuperstructure，thesuperstructureontheeconomicbasehasahugereaction．Researchandoptimizationofgovemmentfunctions，mustproceedfromacertainkindofeconomicphenomena，investigatethebehaviorofthefunctionsofthegovernmenttopromoteeconomicdevelopmentontheeconomyarisingfromorhinder，theirrecognitionandsatisfactionofthepublic，throughadministrativepracticetofindtheoptimizationofgovernmentfunctionslaw，politicalfunctionstoexplorefuturetrendsinoptimization．Inthispaper，inordertooptimizethefunctionsofgovemmentindevelopingtourismasaresearchvehicle，ahighlyrepresentativesampleofHulunBeierCity,astheempiricalanalysis，theoryoftourismdevelopmentintheregionthroughthefunctionsofgovernmentandtheconductofthesummary,theuseofliterature，theoretical，empirical，deductivecomparisonofmethodsforanalysisandperspectiveontheroleoflocalgovernmentintourismdevelopmentplaysaroletoplayandtoanalyzetherelationshipbetweenlocalgovernmentandthetourismeconomy，andtOvalidatethebehavioroftheGovernmentonhowtopromoteeconomictourismoperation，concludedthatexploretheHulunBeierCityTourismbenigninteractionbetweentheGovernmentandtheeconomicrealityandcommonsensepossible．Keywords：Travel；Sustainabledevelopment；Thefunctionsofthegovemment；research 目录中文摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯IAbstract⋯⋯⋯．⋯．⋯．⋯⋯⋯．⋯．⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯．⋯．．．⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．II绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1第一章城市旅游发展与政府职能相关理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7第一节相关基本概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．7一、旅游的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7二、政府职能的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8三、政府旅游发展职能的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8第二节相关基本理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．9一、可持续旅游理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9二、城市发展理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一10三、政府职能优化理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11第三节旅游发展对城市发展影响理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11一、旅游发展对城市发展一般影响理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11二、旅游发展中市场机制作用理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．14三、旅游发展中政府职能作用理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．16本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．16第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．17第一节呼伦贝尔市旅游发展情况概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17一、呼伦贝尔市旅游发展现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．17二、呼伦贝尔市旅游发展方式转变情况概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．19三、呼伦贝尔市旅游发展对城市发展的影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一20第二节呼伦贝尔市旅游发展中的市场与政府关系分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯22一、呼伦贝尔市旅游发展中市场机制的积极作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一22 黑龙江大学硕士学位论文二、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能的积极作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。23三、呼伦贝尔市旅游发展中市场与政府关系分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一24第三节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能存在问题及分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯25一、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能弥补市场失灵的不足⋯⋯⋯⋯⋯．．25二、呼伦贝尔市旅游发展中政府履职自身存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一25三、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能存在问题的原因及分析⋯⋯⋯⋯一26本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．28第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．29第一节旅游发展中政府职能的优化研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯29一、旅游发展中政府职能优化的必然性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一29二、旅游发展中政府职能优化的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一31三、旅游发展中政府职能优化的紧迫性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．34第二节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36一、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化原则⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36二、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化定位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一37三、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化途径⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．38第三节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39一、要积极转变政府的执政理念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．39二、要明确规范政府的履职范围⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一41三、要尽快调整政府的执政方式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一42本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43结语⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯44致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47独创性声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48 绪论一、研究目的及意义纵观国内旅游产业的发展，政府职能作用的发挥不容忽视。各级政府在增强地区经济发展协调性、调整优化产业结构、促进旅游产业发展、促进富民增收以及改善民生、保护生态等方面发挥了积极作用。但也有现象表明，目前，政府行为干预过多，对市场经济条件下旅游市场的成熟完善和长远发展产生了不利影响，对于建立健康的旅游市场竞争秩序和完善的旅游市场管理体制也有阻碍，这引起了政府部门的高度重视，也引起了学者们的广泛关注。国外关于旅游与政府职能问题的研究，最早可以追溯到旅游的经济研究和影响研究中，即旅游对接待地社会经济发展的作用、意义、造成的负面影响等，学者们将研究焦点放在旅游宏观经济效益上，包括就业、经济增长、GDP贡献、外汇赚取、私人部门投资等。近年来，国外研究成果大多主张政府从事旅游发展的事务管理外，要积极鼓励非政府组织及民间组织协助管理。本世纪初，国内开始出现对政府职能在旅游发展中相关作用的研究。最初，这种研究仅限于宏观层面，并偏重于政府对旅游产业的规划和对产业发展实践的指导。随后，国内开始出现对可持续旅游和生态旅游的政府职能研究。后来，随着公民社会的发展，开始逐步探讨政府职能在管理与服务之间究竟应该如何定位，如何更有效地发挥作用并反作用于旅游经济发展的问题。二、国内外研究及发展趋势在CentralPlacesinSouthernGermany中，WalterChristaller提出由于旅游者对经济欠发达地区存在兴趣，也就给这些地区提供了发展自己的机会。发展旅游是经济欠发达地区可以把握的新的经济增长极，这些经济欠发达地区特别是部分拥有丰富旅游资源而经济欠发达的地区，要寻求和建设开发新、奇、特、独的区域旅游资源势必成为一级政府的重要议程。但是由于多种原因，目前这些地区开发旅游资源在许多方面都不尽如人意，景点建设随意、类似景点重复建设、 黑龙江大学硕士学位论文景点开发经营不善等。因此，政府必须就此在旅游资源的规划和开发上进行深入的探讨和研究，更好地利用自身环境资源优势，把发展经济和特殊旅游链接为一体。1在《旅游改革缺陷的修正》一文中，Hjalager强调旅游经济的跳跃式非均衡发展包含两层含义：一层是跳跃式发展，所谓跳跃式发展是指旅游发展在历史阶段上的超越性，在较短的时间内走完常规发展的历程，这是在时间意义上的发展；另一层是非均衡发展，所谓非均衡发展是指旅游发展在地区布局上的不均匀状态，使旅游在不同国家或地区的地位与作用不同，这是在空间意义上的发展。旅游对经济发展产生的作用是多元的，对公共部门乃至其他部门发展都有内在驱动力，政府在制定旅游政策时要就旅游对公共部门以及其他部门发展所能产生的这种驱动力给予充分重视。2Patterson认为，旅游发展中能否准确把握政府与市场的关系问题，是所有国家共同面临的普遍难题。在发展潜力较小的地区以及适合集中发展旅游的地区，可以将旅游作为一个发展方案，借助这些地区资源或位置的特殊性，采取特殊的发展途径，将发展旅游与资源保护、生态保护、环境保护较好地结合。锡耶纳省行政管理机构应妥善处理公共管理与市场培育的关系，在旅游市场发展的前提下，合理利用公共管理的权力，并合理使用公众资源。3塞维特·图桑的《政府行为与旅游可持续发展的关系》中，探讨了政府行为与旅游可持续发展的关系。赛维特认为发展中国家的旅游能否实现可持续发展，关系到国家经济政策、公共管理的结构、环境以及旅游产品商业化、国际旅游系统重构等诸多问题。由于发展中国家的经济、政治、社会条件约束，实施旅游可持续发展战略可能具有社会经济发展和环境生态的两难选择，所以，发展中国家政府更应加强与国际组织合作，以实现旅游可持续发展。4lWalterChristaller．．CentralPlacesinSouthernGermany．CarlisleW-Baskin．Prentic-Hall[R]．1966．2752njalager．Anne—MetreHjalager．GregRichards，RoutledgeAdvancesinTourism[R-I．2002．1ll3Patterson，T．M．NiccolucciV．MarchetliniN．AdaptiveenvironmentalmanagementoftourismintheProvinceofSiena，Italyusingtheecologicalfootprint[J]．JEnvironManage．2008，86(2)：407-4184塞维特·图桑著．政府行为与旅游可持续发展的关系IN]．世界旅游新闻，2005．15l 绪论阿拉斯泰尔·M·莫里森在《旅游服务业的市场国际营销》中写道，不能从旅游中个别部门的狭隘角度去审视问题。21世纪旅游产业已经上升为国家战略，饭店、航空公司、餐馆、旅行社、旅游目的地营销组织以及其他相关部门之间开展联合营销的必要性与实用价值都将会增大，实现协同合作已成为旅游营销工作的当务之急。目前，各国旅游迎来了发展的黄金时期，政府部门在实现协同合作中发挥了积极促进作用，但在满足游客需求的同时，如何吸引更多的游客，做好旅游市场营销，尤其是旅游的国际营销，政府的作用十分重要。5布赖恩·阿撤尔质疑。把旅游作为第三世界国家发展的最佳选择的观点，在《旅游与第三世界——重要的政策含义》一文中他指出，迄今为止谁也没有明确的证据能够证明一个国家范围内旅游有助于其他经济部门的发展。旅游对旅游目的地国家产生的经济、政治、文化、环境等方面的不利影响，带来环境污染，破坏原有的生态平衡，增加当地资源的消耗，可能对当地的经济发展形成破坏和阻碍。对于经济不发达、资源匮乏、文化脆弱的少数国家而言，在某一阶段发展旅游只能当作单一产业发展来考虑，政府不能盲目干预、控制甚至扩大。6汤姆·L·彼彻姆在《行政学的伦理学》中指出，从公共行政的发展历程来看，特别是在从工业社会向后工业社会的转型过程中，行政伦理研究变得越来越重要。公共行政的实践向行政伦理研究提出了迫切要求，需要通过行政伦理研究来解决那些在。政治路径、科学路径和市场路径中都无法解决的现实问题。就社会治理模式从公共行政向公共管理变迁的历史趋势来看，政府行政实践的目标应当是对公共管理这一新型的社会治理模式进行规划和设计，且要适度。’在中国社会科学院旅游研究中心学术研究系列《中国休闲经济》一书中，魏小安对休闲经济的产生背景、发展态势和市场变化进行了全方位阐释和分析。他认为休闲并非是一种新现象，但对它的研究，尤其是从经济的角度，从产业经营的角度进行研究并不多见。政府部门始终关注这些新现象对于旅游发展的长远意5AlastairMorrison著．旅游服务业的市场国际营销[M]．北京：中国人民大学出版社，2012．7376布赖恩·阿撤尔著．刘莘译．旅游与第三世界一重要的政策含义[M]．上海：东方出版社，1966．627汤姆·L·彼彻姆著．行政学的伦理学[M]．北京：中国社会科学出版社，1999．16 黑龙江大学硕士学位论文义，也有必要深入探讨并论证旅游产业相关领域和项目，从公共管理角度提供政策性指导和可操作的规划建议。8章尚正是我国较早关注旅游与政府关系问题的旅游研究学者，在《旅游管理创新论》中，他强调政府在优化旅游投资的宏观环境、基础设施建设、旅游资源和环境保护、产业政策及法律法规制定、整体旅游形象的定位与宣传方面发挥了重要作用。但从新的旅游发展类型、机制和市场特点分析，政府主导型旅游发展战略已不适应旅游产业自身的健康发展，政府必须从主导转向辅助，从管理转向服务。9申葆嘉在《旅游学原理：旅游运行规律研究之系统陈述》中指出，必须将旅游放在社会科学领域内思考和探索，通过跨文化多元系统分析方法，对旅游的基础问题做出系统阐述：旅游是市场经济发展的产物；旅游具有文化性质；旅游是多元系统整合的社会现象；旅游具有非物质实体形态；旅游因运动而存在。按照旅游自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游更大的发展。¨o陈旭、师杰、李话语在《旅游对目的地的经济和社会文化有何积极和消极影响》一文中分析了旅游可能对旅游目的地经济和文化的影响，认为旅游的异军突起会使当地的产业结构发生不利变化，过于依赖旅游会影响国民经济的稳定，也可能引起物价上涨、通货膨胀和土地价格上升，特别是游客的大量涌入会对旅游目的地的本土文化产生强劲的冲击，因此，在旅游产业发展中政府有必要发挥干预和调控的作用。¨姚启芳认为旅游是一把双刃剑，在《旅游对接待地社会文化的消极影响》一文中写道，旅游在促进接待地的经济振兴、社会繁荣、环境保护、文化多元化的同时，也给当地带来诸多消极影响，政府相关部门协同合作共促旅游发展的同时，也在逐步调整措施以应对这种消极影响，在优化旅游投资的宏观环境、基础设施8魏小安著．中国休闲经济EM]．北京：社会科学文献出版社，2005．第333--336页9章尚正著．旅游文学[M]．福建：福建人民出版社，2006．第69页10申葆嘉著．旅游学原理：旅游运行规律研究之系统陈述[M]．北京：中国旅游出版社，2010．第7页1l陈旭师杰李话语旅游对目的地的经济和社会文化有何积极和消极影响[N]．商场现代化，2008．第55页 绪论III建设、旅游资源和环境保护、产业政策及法律法规制定、整体旅游形象的定位与宣传等方面，都在寻找优化的途径和最佳定位。12公共管理学学者庄序莹认为公共管理与传统行政模式、私人管理有明显的区别，作为公共管理最重要的主体——政府部门的管理活动尤为特殊。在经济发展过程中，政府部门运行有其显著的时代特征，也有失灵的表现和矫正方法，因此，在具体的政府管理公共事务的路径和工具选择上，西方国家流行市场化管理方法，我国有符合当前国情的中国特色的市场运行管理机制。13夏书章认为当前应该按照科学发展观实现行政管理，要坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，实际工作中坚持这样，学术领域的学科建设和研究发展也一样。对于行政管理而言，科学发展观的核心以人为本尤为重要，只有实际工作者和研究者通力合作，树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展中把握发展机遇，应对风险挑战，营造良好的社会环境，共襄其成，我们才能实现全面协调可持续发展。14三、主要研究内容及方法本文选取旅游这一朝阳产业作为研究对象的载体，选择在旅游发展方面比较有代表性的呼伦贝尔市作为实证分析样本，在对当地政府支持旅游经济发展的各种行为进行理论归纳的基础上，运用文献研究、马克思主义哲学、历史分析、个案分析等方法，透视呼伦贝尔市各级政府的职能、角色、定位和导向，研究旅游经济发展中不同政府行为的作用、效率和结果，探索政府与旅游市场良性互动的可能性和普遍意义。本文将采用以下研究方法：1．马克思主义哲学方法运用马克思关于经济基础和上层建筑关系的理论，分析在辩证唯物主义世界观前提下，属于上层建筑范畴的政府行为对经济基础的反作用，探讨在当今经济12姚启芳旅游对接待地社会文化的消极影响[J]．旅游与文化，2010，(4)．第234页13庄序莹著．公共管理学[M]，上海：复旦大学出版社，2007．第122页14夏书章著．行政管理学rM]．广东：中山大学出版社，2003．第7l页 黑龙江大学硕士学位论文社会背景下，政府行为对旅游发展产生的作用和影响，研究政府行为与市场行为的辩证关系及其运动规律，探索政府行为优化的有效途径和科学的运行机制。2．历史分析法通过对旅游产业的发展沿革、政府旅游行政职能的演变进行归纳，发现政府干预理论和政府与市场关系争论的起源、发展及演进的过程，以时间为序分析旅游发展模式、产业发展进程对现实的借鉴和影响，进行历史学角度分析。3．个案分析法通过以呼伦贝尔市旅游发展与政府职能为研究目标，针对呼伦贝尔旅游的特殊性和政府职能优化的必要性，收集论文所需的事实资料和数据，结合所掌握的专业理论和工作实践，分析事实得出结论，研究呼伦贝尔地区旅游产业发展中政府行政问题的症结所在，提出切合实际的意见、建议。4．文献分析法通过查阅专业书刊、论文、政策文件、法律法规等，为本文研究提供可靠、全面的参考依据和理论支持，借鉴前人研究成果，对比国内外不同行政体制模式、政府职能模式、政府政策和政府在旅游产业发展中的管理职能、管理方式、管理手段等，来比较分析论证呼伦贝尔地区旅游产业发展中政府主导模式的内涵、意义、作用和政府职能优化途径。5．演绎法对政府职能优惠途径进行演绎理论分析，以组织理论作为理论依据，进行理论假定，演绎推理本文的立论观点，然后选取呼伦贝尔旅游发展中的政府作为进行实证验证，对本文的立论观点进行检验，得出基本结论。 第一章城市旅游发展与政府职能相关理论第一节相关基本概念一、旅游的含义旅游(Tour)源于拉丁语的tornare和希腊语的tornos，含义是车床或圆圈，也指围绕一个中心点或轴的运动。在现代英语中，词根tour演变为顺序，往往与后缀一ism和一ist连在一起，被指按照圆形轨迹移动。所以，旅游(Tourism)也被称为一种往复的行程，即指离开后再回到起点的活动，完成这个行程的人也就是旅游者(Tourist)。15从汉字词义理解，旅游有两层含义，一是指短期旅行游览，南朝梁·沈约《悲哉行》有云：旅游媚年春，年春媚游人；m二是指长期寄居他乡，唐·贾岛《上谷旅夜》诗：世难哪堪恨旅游，龙钟更是对穷秋。故园千里数行泪，邻杵一声终夜愁。17现代汉语中将旅游一词释义如下，旅即旅行、外出，是为实现某一目的而在空间上从甲地到乙地的行进过程；游即外出游览、观光、娱乐，是为达到这些目的所作的旅行。二者合起来即旅游。18国际上普遍接受的艾斯特定义，这个定义由瑞士圣盖尔大学(SGall)亨泽克(HunzikerPf)教授和伯尔尼大学(Berne)克雷夫(KurtfraPf)教授于1942年合著出版的《旅游总论概要》一书中提出。两位学者指出，旅游活动是一种社会现象，是非定居者的旅行和暂时居留而引起的现象和关系的总和。19这一定义的独特之处在于前半段指出了旅游活动的综合性及其是一种社会现象的形态结构，后半段指出了旅游活动本质上的非经济性质。1970年，国际旅游科学专家协会AIEST(AsociationInternationalExpertsScientifiqueTourism)采用了这个定义，将其作为当时关于旅游的最完美的定义，人们也在一段时间内普遍接受了这一定义。15英国易游网hup：／／www．5utravel．com／lybk／201i-02-10／85．html16沉约著．沈约全集[z]．北京：艺术中国网，2010．第145页17黄鹏著．贾岛诗集笺注[M]．成都：巴蜀出版社，2006．第105一107页18hnp：／／baike．so，com／doc／5326911．html19WalterHunzikerKurtKraPfGrundrissderAIIgemeinenFremdenverkehrlehre[M-I．1942．110 黑龙江大学硕士学位论文二、政府职能的含义政府职能亦称行政职能(Administrativefunction)，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。柏政府职能所反映的是公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。它包括以下主要内容：一是政治职能，亦称统治职能，指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。二是经济职能，指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。三是文化职能，指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。四是社会公共服务职能，指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。政府职能体现如下属性：一是公共性。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务；二是法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循；三是执行性。作为贯彻和执行国家意志的机关，政府职能具有明显的执行性；四是强制性。政府以国家强制力为后盾，强制行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使；五是动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变；六是扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。三、政府旅游发展职能的含义在经济社会发展的历程中，随着人民物质文化生活水平的不断提高，旅游作为不可或缺的一部分，与教育、医疗等公共服务职能一并成为政府发展经济的重要履职内容，几乎所有的国家都成立了专门的组织机构，负责执行政府主体在本20夏书章著．行政管理学[M]．广东：中山大学出版社，2003．第37页．8． 第一章城市旅游发展与政府职能相关理论国旅游经济活动中的职能，最为常见就是国家旅游管理机构(NTAS)。21通常意义上，国家旅游管理机构的设置稳定性不强，随其所属部门变化而频繁变动，如国家旅游局不断从～个行政部门向另一个政府部门转移。事实上，这一调整的过程，也是政府部门探索旅游行政管理最佳模式的过程，也反映出政府对旅游业所寄予的希望与相应要求。因国情不同，国家旅游管理机构(NTAS)也表现出不同的管理模式，有的国家设有最高级别的全国旅游决策机构，由与旅游业相关的各个政府部门代表组成，直接受议会(内阁)领导，行使制定全国性的旅游法规与长期规划、协调各部门关系、促进本国旅游业发展等职能。有的国家则采取设立一个完整的旅游部或相当于部的国际旅游局，抑或是在政府综合部门内设旅游管理机构，称作旅游局或旅游处。无论采取何种管理模式，传统意义上的国家旅游行政管理机构行使其旅游发展核心职能主要包括提供一般旅游信息、旅游统计数据的收集与分析、旅游政策制定、旅游产品定级四个方面。而伴随现代旅游的发展，国家旅游行政管理机构职能演变的趋势是将国家旅游促销活动与旅游政策、规划和开发独立开来，分属两个部门。第二节相关基本理论一、可持续旅游理论自可持续发展观诞生以来，各国开始在不同领域实践这一全新发展理念。1990年，在加拿大召开的Globe’90国际大会上，首次提出“可持续旅游”发展目标，这也是可持续发展理论在旅游经济领域的第一次深化和应用。大会指出，可持续旅游(SustainableTourism)，是指发展既能满足游客的需求也能为当地居民的子孙后代提供保护的旅游模式。它主要包括两个层面的含义：一是目的地的可持续发展；二是旅行者负责任的旅行。自上世纪九十年代末起，国内学者开始对“可持续旅游”的研究，目前学术界形成了五方面内容为主的认识：一是增进人们对旅游产生的环境效应和经济效2l匡林著．旅游业政府主导型发展战略研究[M]．北京：中国旅游出版社，2001．第77．84页．．9．． 黑龙江大学硕士学位论文应的理解，强化人们的生态意识；二是促进旅游市场的平等参与和公平竞争；三是改善旅游接待地居民的生活质量和生存质量；四是向旅游者提供高水平的旅游服务和产品；五是保护旅游开发赖以生存的环境。以此为基础，国内发展“可持续旅游”的核心思想是：在满足旅游者与旅游接待地区居民当前需要的同时，充分考虑旅游设施用地、生态环境、物质环境、社会心理等方面的承载能力，实现经济、资源、环境、人口四者的协调发展，实现当代开发与后代开发的接续发展。二、城市发展理论发展(Development)一词最初来源于胚胎学，代表自然生命的一种演变过程。22二战后，随着世界经济规模的逐步扩大，发展作为经济增长的代名词得到越来越普遍地使用，并随着生产力在意识形态上的反映不断提高，得到逐渐转变并深化。1987年，联合国指定的世界环境与发展委员会经过长期的研究，发布长篇报告《我们共同的未来》(Ourcommonfuture)，首次提出了可持续发展的定义，这是人类历史上对城市发展理论的一次具有里程碑意义的重要研究。当代的城市发展理论以可持续发展理论为基础，既满足人的发展需求，也满足自然的发展需求，既满足当代人的需要，又不危及后代人满足其需求能力的发展。主张人与自然共同进化，要求人类与自然和谐共处，呼唤生态道德；主张世代伦理的思想，既要实现同代人发展机会的平等，也要实现代际间的平等；主张效率与公平兼容的思想，既重视效率，又追求社会公平，使每个人都有平等发展的权力，使每个人都有高质量的生活。23我国对可持续发展非常重视，1996年3月，我国八届人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确提出“实施可持续发展，推进社会主义事业全面发展”是我国今后的战略目标。2422邱耕田发展观的变革[J]．江海学刊，1999年05期．第113页23邱耕田发展观的变革[J]．江海学刊，1999年05期．第271页24中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，1996年．第3页 第一章城市旅游发展与政府职能相关理论三、政府职能优化理论政府职能优化理论以政府职能转变为基础。所谓政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化，包括管理职权、角色、手段、方法及模式的转变等。由于影响政府职能的诸多因素如：管理职责、管理角色、管理手段等不断地转变，从而造成政府职能的转变也具有必然性。在我国，党的十四大报告就曾提出：加快政府职能的转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题，不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。252012年，党的十八大报告再次提出：深化行政体制改革，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。26目前，行政管理由单一行政手段向经济、法律等多手段管理方向转变已成为各国政府职能优化的共同趋势。从适应各自经济体制发展的角度出发，历经微观到宏观、企业到市场、人治到法治的变革，政府职能在公共事务管理与服务的同时，为了适应社会经济的发展变化不断地进行着磨合、进化和演变。学者们也得出新的结论，所谓政府职能优化，是在政府职能转变的过程中，通过逐步调试、探索，使政府职能作用的发挥更有利于对社会公共事务进行管理、为社会公共群体提供服务并逐步完善的过程。第三节旅游发展对城市发展影响理论一、旅游发展对城市发展一般影响理论旅游发展对城市发展一般影响理论诞生于20世纪60年代的英语国家，这一理论认为旅游对城市发展的一般影响主要体现在经济、社会文化、旅游环境和生态资源等方面。25http：／／www．china．COffl．cn／cpc／2011-05／28／content_22662199．htm26夏书章著．行政管理学[M]．广东：中山大学出版社，2003．第97页．11． 黑龙江大学硕士学位论文(一)旅游发展对城市经济发展的影响旅游发展对城市经济的影响主要体现在三个方面：一是旅游聚集效应产生的经济效益。城市作为旅游目的地，在景区建设和基础设施建设等方面，带动了相关产业发展，对当地的经济增长产生巨大的拉动作用。游客为实现旅游活动必须购买旅游商品、产品和服务等，这些消费支出也可以直接拉动当地的经济增长。此外，旅游商品的出口同其它物质商品的出口不同，具备产品交易结算周期短、不受进口国关税壁垒影响、换汇成本低换汇率高等的诸多优点。27二是旅游客源输出产业的经济效益。城市作为客源输出地，游客在做出游准备时产生的消费支出。如大多数旅游者会收集关于出游的信息，并会为了即将到来的旅游做好相应准备，会产生相应的信息消费或实物消费，这种消费在以客源输出为主的城市中也会占到较大比重；三是集散效应产生的经济效益。城市作为游客集散地，游客在前往旅游目的地或更换旅游目的地的过程中产生的消费支出。游客集散地所产生的辐射效应带动了以旅游核心地带为周边的城市发展，形成学者眼中的旅游经济圈。(二)旅游发展对城市居民就业的影响在世界旅游业理事会(WorldTravel＆TourismCouncil)的旅游经济影响评价中，旅游就业容量的测量被分为二个层次：一是旅游业中的就业(EmploymentInTheTourismIndustries)，也称为旅游业就业(TourismIndustryEmployment)，通常包括那些与游客面对面的工作岗位，如航空公司、出租汽车、饭店、零售、娱乐业等行业的就业；二是旅游需求诱导的旅游就业(TourismEmployment)，也称为旅游经济就业(TourismEconomyEmployment)，是指旅游业就业和其它与旅游需求关联的不与游客面对面的工作岗位总和，泛指通过旅游经济活动所拉动的直接或间接的就业。WTTC推测每一个旅游业就业可能诱导5-7个旅游经济就业。28(三)旅游发展对城市社会文化的影响随着旅游者的大量涌入，带来了新的知识和信息，对旅游目的地的社会文化带来强烈冲击，旅游接待地的本土文化不得不面对商业价值和外来文化的冲击。27张侠都市旅游发展与政府职能研究[D]．华中师范大学，2009．第55页282005WorldTravel&TourismCouncil(WTTC)．ProgressandPriorities．2005hup：Ilwww．wtte．org 第一章城市旅游发展与政府职能相关理论为了迎合旅游活动的开展，以及满足接待外来旅游者的需要，一些城市将传统习俗和文化活动进行重新开发和恢复，对传统的手工艺、艺术等进行重新包装，使一些濒临失传的宝贵文化遗产得以传承和发展。但也有一些商家为了在最短的时间内获取商业价值，用廉价的仿制商品替代精湛的民族手工艺品，厚重的民族文化和本土文化已经开始动摇根本，在商业大潮中失去了赖以生存的土壤。29(四)旅游发展对城市生态资源的影响在城市旅游开发中，存在诸多因素会对城市生态和旅游资源产生不利影响。如景区超负荷接纳，游人遵守公德意识弱，旅游资源不合理利用等导致旅游资源和环境退化；旅游产品的不合理开发、规划、更替导致资源的极大浪费和环境退化；旅游管理及服务不到位误导或诱导游客的不文明行为和破坏行为；旅游产品经营不力导致资源和环境保护资金匾乏；旅游设施设备运行使用过程中产生的污染、基础设施建设时造成的环境破坏等，这些问题的解决与否、解决效果，都对发展可持续旅游提出严峻考验。在徐红罡的城市与旅游发展简单反馈模式图中30，徐红罡认为城市化与旅游发展可以相互促进，可以很好地理解都市发展与旅游发展之间的反馈互动关系。详见图1：图1旅游与城市发展促进结构图29张侠都市旅游发展与政府职能研究In]．华中师范大学，2009．第69页30张侠都市旅游发展与政府职能研究[D]．华中师范大学，2009．第5l页．13- 黑龙江大学硕士学位论文二、旅游发展中市场机制作用理论市场机制(Marketmechanisms)就是指市场运行的实现机制，是通过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化，调节经济运行的机制，是市场经济机体内的供求、竞争、价格等要素之间的有机联系及其功能。31它的构成要素主要有市场价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等构成。在旅游发展中，市场机制既可以发挥积极作用，也存在失灵表现。(一)促进旅游发展的积极作用1．调节旅游收入分配。在旅游市场中，旅游商品价格既是分配旅游资源的工具，又是分配旅游商品收入的尺度。旅游商品生产者和经营者的收入高低和盈亏状况首先取决于其生产的旅游商品的市场价格，当旅游商品价格上涨时，这些旅游商品生产者和经营者会自觉扩大生产和经营规模；反之，当旅游商品价格下降时，便会自觉减少生产和投入。因此，旅游市场通过商品价格机制直接影响旅游经济收益和利益分配。2．传递旅游市场信息。在旅游市场中，每个旅游商品生产者和消费者都需要根据所掌握的信息依靠自己的独立意志进行自主决策，对于单个商品生产者来说，为了在竞争中取胜，他们必须了解旅游市场上产品的供求状况和旅游市场的需求状况，通过旅游市场和产品价格变动的方向和幅度，调节生产和经营。市场则通过需求状况和产品价格变动为生产者和经营者传递市场上最前沿的经济信息。3．刺激旅游商品生产。市场机制在影响旅游收入分配和传递经济信息的同时，通过激烈的市场竞争间接带给旅游生产者和经营者一种感官和心理刺激。为了占领市场、扩大销售、获取更大的经济收入，旅游商品生产者和经营者不得不更新生产技术，加强经营管理，选择正确的生产方向，不断提高生产效率，推动产业不断发展。少数旅游商品生产者和经营者也会调整企业的生产经营方向，对现有旅游商品的生产产生一定影响。4．调节旅游产品供求。生产和需求的平衡是每个社会的基本经济问题，也是资源配置的中心。在市场经济中，生产和需求的平衡是通过供求和价格的相互作用3lAlastairMorrison著．旅游服务业的市场国际营销[M]．北京：中国人民大学出版社，2012．第7l页．14— 第一罩城市旅游发展与政府职能相关理论来实现的。旅游产品的生产和供应同其他商品一样，也完全依据旅游市场需求进行，由市场上的供求状况影响旅游产品的市场价格，又由旅游产品的价格引导旅游生产与消费，旅游资源在生产和需求的磨合、调整过程中趋向合理配置。(二)消除旅游发展消极影响失灵的表现1．无法消除旅游经济发展负外部性从经济外部性来分析，旅游活动所产生的非市场化影响更多地呈现负外部性。如旅游企业对旅游资源的过度开发，对旅游目的地环境和文化遗产的破坏等削弱了旅游业可持续发展的空间，长远看造成了旅游资源价值的下降。旅游经济发展外部性将使旅游资源得不到有效配置，也使旅游投资偏向于具有负外部性的领域，无法形成完整、协调的产品结构，存在投资短板，势必影响旅游业的整体发展。2．无法独立实现公共产品特性旅游产品虽不属于公共产品，但具有准公共性特点，如：旅游产品虽不像工业产品一样具有有形的方式，但其可以通过信息、服务等多种形式加以体现。它的实现过程需要占用大量的公共资源，此外，旅游产品作为一种综合性产品，在市场上的流转、消费等需要跨地域、多部门配合完成，这些特点都决定了旅游产品是一种准公共产品。基于旅游产品的准公共性，市场无法独立实现旅游的公共产品特性。3．无法提供对称的经济信息少数旅游企业由于掌握市场信息，在参与市场竞争时具有明显优势。大多数旅游投资者无法完全获得相关的旅游信息，而这些信息对于投资成败具有重要影响。对于旅游目的地而言，对外来投资者的投资能力、意图、方案等信息也无法确保能充分获取。在这种信息的不对称背景下，个别旅游企业依据自身优势进行资源垄断、客源垄断和信息垄断等，各种不正当竞争行为直接扰乱旅游市场的正常竞争秩序，严重威胁整个行业的健康发展。4．无法解决企业间的过度竞争过度竞争通常发生在集中度较低的竞争性行业，尽管这些行业的平均利润率很低，很多企业长期不能盈利甚至企业的生产经营都存在诸多困难，但生产要素 黑龙江大学硕士掌位论文仍然不能从该行业退出，从而使低利润或亏损在该行业长期存在。旅游企业特别是旅行社属低进入壁垒企业，旅游饭店和景区虽然有相对较高的进入壁垒，但退出壁垒同样很高，这些低进入和高退出壁垒的企业聚集，在无外力监管干预的前提下，规模一旦形成，任其自发无序发展就易产生过度竞争。三、旅游发展中政府职能作用理论有关旅游发展中政府职能作用的理论研究比较繁杂，最突出的是把国家旅游组织与国家旅游行政管理机构混为一谈，将两者的作用同日而语，出现一个以偏概全的误区。32事实上，很多学者所研究的政府旅游发展职能更多地偏指国家旅游行政管理机构所行使的职能，特别在我国，在没有形成完整的旅游组织与管理体系的前提下，政府的旅游发展职能涵盖了行政管理与市场运作两层面的含义。近年来，旅游发展中的政府职能历经逐渐演变，演变的一个重大趋势是实现功能剥离，将旅游政策制定、旅游规划设计和旅游资源开发等与旅游促销活动独立开来，实现管理活动与经营活动的分离。世界旅游组织有研究表明，政府在发展旅游业的过程中至少都履行了立法、规划、协调和投资等职能之一。33本章小结作为社会经济类型之一，旅游经济是人类社会发展到特定历史阶段的产物，它既有经济发展的基本特征，又有不同于一般经济现象的特质，有着相当的复杂性和综合性。本章以城市旅游发展与政府职能研究的相关概念基本理论为基础，以旅游发展对城市发展的一般影响作为普适性参照，拟在第二章提出对呼伦贝尔市旅游发展中政府职能作用的个案分析，通过共性问题和个性问题的提出，为分析当前经济政治条件下政府旅游发展职能如何定位和呼伦贝尔市政府旅游发展职能如何优化埋下伏笔。32匡林著．旅游业政府主导型发展战略研究[M]．北京：中国旅游出版社，2001．第41页33布赖恩·阿撤尔著．刘莘译．旅游与第三世界——重要的政策含义[M]．上海：东方出版社，1966．第23—29页 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析第一节呼伦贝尔市旅游发展情况概述一、呼伦贝尔市旅游发展现状早期呼伦贝尔的旅游活动和外事活动与政治接待工作紧密相关，没有形成单独的旅游管理部门和旅游产业体系。随着当地经济体制改革和对外开放的不断深入，上世纪八十年代末，呼伦贝尔旅游开始呈现行业发展态势，1992年，旅游业地位得以明确，旅游发展进入快车道。2002年，呼伦贝尔以撤盟设市为契机，明确提出要将旅游发展成为国民经济支柱产业的战略决策，先后将旅游定位为优先发展的重点产业、新的经济增长点、第三产业的支柱产业，明确了建设中国北方原生态旅游胜地与休闲旅游胜地的发展定位和旅贸活市的发展模式。见图2：7002700320042005．一、旅辩接待．总八Zt(万．，、挂+非融接i哥总mJ竹K窜?‘"06200720082009四内旅游者l万八次)——因内胜拧’．；占增七亡帛图22002--2009年呼伦贝尔旅游发展示意图2011年，呼伦贝尔提出全力打造国际原生态多民俗旅游胜地的奋斗目标，开创了旅游持续快速健康发展的良好局面。2012年，呼伦贝尔旅游迎来承接发展的大好来势，旅游接待人数达到1433万人次(包括景区一日游人数)，比2001年增长8．7倍；旅游总收入215亿元，比2001年增长9．8倍。全市旅游业规模迅速扩充，各类旅游企业数量超过千家。旅游的经济功能、社会功能、生态功能越来越得到社会的认同，旅游业显现出不可替代的战略地位。见表1： 黑龙江大学硕士学位论文圈豳隧震豳瘸潮鳇阁豳冀尉鞠凰陵豳强舅曩__■啊—翻曩鬣邈豳豳溺■■日口目_口％___一2002178．98．70％158．0015．80％88．32％2003201．317．20％185．8017．70％92．30％2004281．4439．80％245．2132．OO％87．13％2005361．6328．63％312．6827．50％86．46％2006415．8115．00％360．7415．40％86．76％2007481．6215．80％418．8616．10％86．97％2008610．6926．80％546．9930．60％89．57％2009751．723．10％710．2429．80％94．48％2010980．7722．59％928．0822．35％94．62％20111165．0018．78％1111．2019．73％95．38％20121433．0023％1374．1623．66％95．89％表12002--2012年呼伦贝尔旅游发展数据表进入2013年，呼伦贝尔旅游迎来加快发展的综合机遇期。从政策环境看，《国务院关于支持内蒙古又好又快发展的若干意见》、《西部大开发二期规划》等多方面利好政策为当地旅游发展创造了良好机遇。2013年内蒙古自治区党委、政府提出“8337”发展思路，要求将内蒙古建成体现草原文化，独具北疆特色旅游观光、休闲度假基地，为呼伦贝尔旅游业加快发展指明了方向。与此同时，内蒙古自治区《加快服务业发展若干政策规定》的贯彻执行又为呼伦贝尔旅游业发展注入了强心剂；从市场环境看，旅游消费的潮流和趋势为呼伦贝尔旅游发展提供了更广阔的舞台和空间。国内旅游市场呈现新的变化，开始由历史文化胜地向原生态自然风景区转移，由传统自然风景区向新兴开发区转移，旅游行业和消费市场都把目光转向了生态游、民俗游等新业态的地区和产品，随着呼伦贝尔旅游知名 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析度的不断提升，民族风情体验、森林深度游憩、牧场庄园度假、冰雪极限挑战等旅游产品在旅游市场的知名度不断攀升。目前，呼伦贝尔市正加紧完善旅游规划，旅游业布局基本形成，在国际国内的旅游形象初步建立，旅游产品日益丰富，旅游惠民工程已全面启动，旅游业呈现可持续发展的良好势头。二、呼伦贝尔市旅游发展方式转变情况概述(一)政府主导型产业发展方式(198l一1990年)这一时期呼伦贝尔旅游发展最显著的特征是政企合一。政府所从事的旅游发展职能没有特别针对于某一个特定的发展方向，多数以被接待对象的相关需求为出发点，甚至还存在随机性和不确定性。旅游产业发展模式更多地体现自发性质，在旅游资源规划、开发与利用等方面，政府主导旅游产业发展上未形成统一规模，对旅游产业及产业相关内容没有明确界定，涉及旅游产业的相关行业和部门也没有统一纳入旅游产业范围内统一管理。(二)政企分开型产业发展方式(1991—2000年)这一阶段，旅游产业的性质由外交事业的补充向经济创汇方向发展，实现从外事接待型向经济创汇型的转变，旅游管理体制趋向多元化。这一时期旅游发展进入了以市场需求为导向的产业化规划阶段。旅游规划的内容开始注重对旅游客源市场的分析，并开始将旅游业作为一个产业部门加以系统化的规划。政府对旅游市场进行的行政管理开始向行业管理转变，并由直接管理向间接管理转变，由直接管理企业转变为通过市场间接进行管理和调节。(三)市场运作型产业发展方式(2001年一今)2001年起，呼伦贝尔旅游产业发展开始实践五个方面的演进更替：一是政府推动实现旅游产业发展的产业性质转型；二是开始出现独立法人身份的旅游规划编制者；三是旅游建设项目主体开始通过招投标形式委托；四是出现了政策性的旅游产业规范界定：五是旅游产业发展演变为大众参与的程序化操作。总体上讲，这些演变更替使旅游管理体制加速与社会主义市场经济接轨，政府在旅游产业发展中的功能定位更加明确，旅游产业市场运作模式得到确立。 黑龙江大学硕士学位论文三、呼伦贝尔市旅游发展对城市发展的影响(一)旅游发展对呼伦贝尔城市发展的积极影响1．旅游发展对呼伦贝尔经济发展的影响澜豳豳露蚕圈_200210．68l190．355．61200316．85．00213．267．88200435．73112．70261．7913．65200546．0929．10319．2014．44200653．8l16．70395．0613．62200769．8229．80500．Ol13．96200893．1233．40632．6614．722009118．3227．10779．2715．182010143．Ol20．87932．0115．34201l173．0020．971145．3115．1l2012215．0024．201335．8216．10表22002—2012年呼伦贝尔市旅游收入增长情况声／／／，‘／归公七，，膨一扩⋯图32001--2012年呼伦贝尔市旅游经济指标情况从统计数据看，2001至2012年的十多年间，呼伦贝尔旅游收入由10．68亿元增至215亿元；国际旅游创汇由4906．5万美元增至3．55亿美元；旅游收入占地区生产总值比例由2001年的5．61％增至2012年的16．10％，增速明显。 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析2．旅游发展对呼伦贝尔居民就业的影响据不完全统计，2012年呼伦贝尔市旅游业规模迅速扩充，各类旅游企业数量超过千家。其中，旅行社从2001年的19家增至2012年的187家；国家A级景区增至47家(其中4A级10家、3A级14家)，实现了A级景区的全覆盖；星级旅游饭店增至38家，具备星级接待条件的旅游饭店近百家，包括景区住宿、特色接待点、家庭旅馆在内的各类旅游接待床位12万余张。全市旅游从业人数近3万人，带动社会间接就业12万余人。3．旅游发展对呼伦贝尔社会文化的影响目前，呼伦贝尔地区蒙古族“那达慕”、达斡尔“斡包节"、鄂伦春“篝火节”、鄂温克“瑟宾节”、俄罗斯族“巴斯克节”等少数民族传统节庆活动再度兴起，“桦树皮文化”、“驯鹿文化”、“萨满文化"等中国北方少数民族特有文化现象成为新的旅游热点，民族传统手工艺品成为牧民增收和旅游消费的重要部分，蒙古长调、吉祥三宝等文化品牌深入人心，大型歌剧“拓拔鲜卑”、大型草原实景演出“成吉思汗”、“五彩呼伦贝尔”儿童合唱团、《敖鲁古雅》等原生态文化演艺精品享誉海内外。呼伦贝尔旅游文化开发已形成多元化、规模化、品牌化发展态势。(二)旅游发展对呼伦贝尔城市发展的消极影响1．导致区域发展不平衡旅游产业短期效益明显，但市场培育和建设周期却相对较长。由于片面追求旅游产业短期效益，呼伦贝尔部分地区片面以发展旅游业为主，不断加大投入，为该地区国民经济结构的不平衡发展埋下隐患。一方面，片面依赖旅游产业发展带动经济发展，会使本地经济受外来因素影响的程度不断加深；另一方面，外来旅游者短期聚集消费能力明显高于本地居民常住消费能力，在旅游旺季极易引起物价明显上涨，给本地居民的生产生活带来影响，导致年内经济发展不平衡。2．对民族传统文化产生冲击先进生产方式和生活方式的涌入，使传统游牧民族的生产生活方式受到极大冲击。汽车等机械化生产要素参与生产取代了传统农牧民放牧、游牧的生产方式，传统民族服饰、传统手工艺、传统民俗演艺甚至民族的语言文字等不同程度存在 黑龙江大学硕士学位论文流失现象，各种简单包装的旅游商业活动演出、旅游纪念产品等充斥着旅游市场，厚重的传统文化被迫让位于追求眼前经济利益的行为，民族传统文化受到严重冲击。3．给地区生态保护带来压力旅游活动本质是人的行为和活动，它或多或少都会对自然生态和环境带来不利影响。由于呼伦贝尔旅游尚处于发展转型期，部分地区旅游开发和管理不规范，对人的主管破坏行为和客观污染物的处置不科学，如进出景区的汽车带来的汽车尾气对环境空气的危害，景区服务区生活污水、垃圾对地下水资源的危害，游客增多对草原景区环境压力及动植物的破坏等等，都会对地区生态会产生不利影响。第二节呼伦贝尔市旅游发展中的市场与政府关系分析一、呼伦贝尔市旅游发展中市场机制的积极作用(一)培育市场主体迅速壮大据不完全统计，呼伦贝尔市80％以上的旅游企业都是通过社会化集资和商业化融资组建起来的。产生这种现象的原因是由于旅游市场的迅速成长和扩大化，积极吸纳了地方、个人甚至外商等多方面的投资主体，众多的旅游企业在市场化和商业化的环境中得以涌现并成长，打破了只有少数国有旅游企业垄断市场的局面，使得呼伦贝尔地区的旅游市场竞争日趋激烈，旅游业的前进步伐也大大加快。(二)引导旅游资源合理配置从旅游市场发展初期到旅游市场逐步放开，呼伦贝尔旅游资源实现了充分挖掘和有效利用，并随着市场行情在逐步的调整和流动。少数旅游商品生产者和经营者为了突出经营特色，不断调整企业的生产经营方向，针对市场需求，调整旅游资源、旅游产品等的开发，以应对不断变化的市场需求，这种由市场需求变化引起的旅游市场波动很大程度上影响着当地旅游资源配置格局。(三)调节旅游产品供求关系旅游产品的生产和供应同其他商品一样，也完全依据旅游市场需求进行，由市场上的供求状况影响旅游产品的市场价格，又由旅游产品的价格引导旅游生产 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析与消费，旅游资源在生产和需求的磨合、调整过程中趋向合理配置。自2003年起，呼伦贝尔地区旅游市场呈现持续升温的局面，供需两旺的市场形势引起旅游商品价格不断上涨，一些旅游商品生产者和经营者在市场的刺激下自发地扩大了生产规模和经营规模，并不断不更新生产技术，加强经营管理，选择正确的生产方向，推动了产业快速发展。二、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能的积极作用(一)掌握投资导向保护旅游资源呼伦贝尔各级政府坚持严格保护、合理开发、永续利用的原则，加强对旅游产业的投资引导和管理，提供优惠的投资、产业、税收、土地等政策，为旅游企业尤其民营旅游企业提供良好的政策环境。强化对旅游企业尤其是民营企业的管理和监督，对在生态脆弱、生态重要以及文物保护地区进行投资开发或者可能带来较大环境影响的旅游项目实行严格的审批制，征收环境保证金，提高旅游企业准入门槛和违法成本，确保旅游业实现可持续发展。(二)加强基础设施建设完善旅游配套以构建低碳、生态、宜居、宜游的旅游服务体系为重点，实施旅游驿站、旅游厕所、旅游停车场、游客服务中心、旅游标识标牌、旅游信息咨询、旅游安全管理和资源环境保护等基础设施建设工程。重点支持旅游中心城市建设功能完善的旅游集散服务中心，打造特色旅游城镇。完善呼伦贝尔市旅游电子政务、旅游咨询、旅游物联网商业平台，大力发展智慧旅游体系，推进旅游一卡通建设，满足旅游者的个性化、便捷化和信息化的需求。(三)成立旅游管理机构加强行业管理以《旅游法》正式出台为契机，呼伦贝尔全力推进旅游行业的依法治旅工作。一是组建导游服务公司和旅游车辆管理服务公司，建立导游员和旅游车辆计算机管理系统，实行导游员和旅游车辆全部网上统一调派。二是实行差别化管理和团队政策，加快星级酒店和A级景区的评定步伐，尽可能多地将酒店和景区纳入旅游行业管理体制中来。三是加大对旅游综合执法检查中存在问题的处罚和曝光力度，努力在全行业形成依法经营、规范服务的行业风气。四是进一步发挥旅游行 黑龙江大学硕士学位论文业协会的作用，加强行业自律。五是加强行业培训，积极创新培训方式，发展高端培训教育严格职业准入，确保旅游从业人员的整体素质逐年提高。三、呼伦贝尔市旅游发展中市场与政府关系分析在经济学研究领域，政府被称为“看得见的手”，通过发挥宏观调控作用，对市场经济开展干预。而市场被称为“看不见的手”，有其自我调节、自我完善的能力。传统市场理论认为市场竞争可以在某些条件下达到帕累托最优，但市场机制不能解决一些外部性、垄断性、分配性的问题，必须依赖政府行为加以解决。因此，对市场失灵的研究成为了政府干预理论的来源和重要组成部分。34呼伦贝尔旅游经济的发展经历了计划到市场的转变，在旅游经济发展初期，政府对旅游产业和市场的管理和调控在其所需的范围内，一定程度上起到了扶持产业发展、促进规模扩大的作用。但随着市场经济体制的逐步建立，政府对旅游经济的干预超过了旅游市场维持正常运行的合理需要，不能再发挥促进和推动作用，甚至还抑制了旅游市场机制的正常运行。因此，发展旅游经济，既需要市场这只“看不见的手"，也需要政府这只“看得见的手”，二者的协同是决定旅游经济运行和发展质量的关键因素。任何一只手都不可能单独把旅游经济组织好，因为市场不是万能的，政府也不是万能的，能否找到政府行为和市场功能的最佳结合点是旅游经济发展关键。如图4：li{乏游、Il，厂厂一●埘政Jll：_}慢政J{『：j瓤攻腑塌殴Jf：_}埘Il『场．I剜l}f场1．t颊,IIl}『场．I妊l}n白政腑‘j市场关系图4旅游发展政府与市场作用趋势图34塞维特·图桑著．政府行为与旅游可持续发展的关系I-N-I．世界旅游新闻，2005．4版．24— 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析第三节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能存在问题及分析一、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能弥补市场失灵的不足政府职能在消除旅游发展对城市发展消极影响的失灵主要表现为政府行为的低效率及由此产生的负面影响。如：政府职能作用发挥无法达到预期目标，效率低下或成本过高，损害市场机制和效率等等。造成这些失灵的原因是多方面的，因旅游产业的信息分散、市场反应时快时慢、产业链条纵深较长、产业投资建设周期长等诸多原因，导致政府不能掌握完全信息，政府职能不一定完全符合旅游发展的需要，政府投入短期难见效益以及政府部门自身利益的影响等，使得政府职能在行使过程并没能更好地促进社会公平与旅游经济发展的效率，甚至还成为了旅游产业发展的干扰力。此外，呼伦贝尔市旅游企业规模普遍较小，企业间的过度竞争时有发生，尽管这些企业的平均利润率很低，一些企业长期不能盈利甚至连生产经营都存在困难，但它们依然不愿意从该行业退出，使得以小旅行社、小型餐饮住宿企业为代表的低利润或亏损现象长期存在，一些自发无序的竞争行为也随之出现，如旅游旺季宰客现象等。针对这些现象，呼伦贝尔市政府开展了规范旅游市场专项整治活动，以旅游旺季旅游商品限价的方式来规避旺季宰客等现象，但只是短期对经济干预的一种手段，这些举措并不能从根本上改变旅游经济发展中所出现问题的不良循环。二、呼伦贝尔市旅游发展中政府履职自身存在的问题近年来，呼伦贝尔旅游经济呈规模增长，发展速度很快，但发展质量不容乐观。据不完全统计，全年进入呼伦贝尔的游客中，70％以上是集中在六、七、八三个月，在旅游旺季，呼伦贝尔各地旅游交通、住宿、餐饮等基础设施的接待能力严重不足，各旅游接待企业集中涨价、暴利宰客、无序竞争的问题层出不穷，旅游资源浪费严重，旅游开发重复建设，旅游资产过度闲置等问题突出，严重限制旅游产业继续扩大，影响该地区旅游业的长期可持续发展。 黑龙江大学硕士学位论文目前，呼伦贝尔的旅游规划布局基本合理，但从可持续旅游的角度进行分析就会发现，在处理旅游环境效应和经济效应的关系上、促进旅游市场的完善和公平竞争上、保护旅游接待地传统文化和改善居民生活质量上、生态保护和向旅游者提供高水平旅游经历上都远远达不到可持续旅游的发展要求。特别是没有充分考虑旅游设施用地、生态环境、物质环境、社会心理等方面的承载能力，尚未实现经济、资源、环境三者的协调发展，需要从更高的层面对旅游的发展战略进行规划布局，为创造旅游具备战略性支柱产业定位相匹配的发展环境。呼伦贝尔下辖的部分旗市在发展旅游时，旅游景区建设上费力颇大，但其它要素配套上往往有长有短，影响了整体对游客的吸引力。如：在旅游旺季海拉尔、满洲里至哈尔滨、北京、呼和浩特方向的铁路客运全线告急，铁路客运的运力严重不足，火车票一票难求，造成火车旅游团队进不来、出不去，很多旅行社不敢接火车团，旅游团流失严重。各类旅游企业中高层管理人员及导游人员、服务人员、策划创意与营销推广人员紧缺，旅游经营管理与服务水平的不高，难以达到游客期望和要求。三、呼伦贝尔市旅游发展中政府职能存在问题的原因及分析(一)政府角色定位不准1．政府职能越位政府职能越位是指政府包揽了本可以通过市场、企业、非政府组织等提供的生产、供应和自我调整，将纯粹的私人产品以及可以由政府、企业和非政府公共组织共同参与提供的混合性公共物品生产全部纳入自己的职能范围内，政府管了不该管的事，具体表现为政企不分和政社不分。目前，呼伦贝尔市及下辖各旗市区均有政府扶持的旅游企业，这些旅游企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，政府直接承担应当属于企业的经营管理责任，这种变相经营行为影响了旅游企业和旅游市场的成长和壮大，影响了旅游协会发挥行业自律作用。2．政府职能缺位政府职能缺位是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没 第二章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能作用分析能及时并充分履行职责，导致政府职能暂时性缺位，甚至在某些公共领域出现了管理真空。受地方财力所限，呼伦贝尔市政府及下辖各旗市区政府在旅游基础设施建设和旅游公共产品提供上履职不足，旅游基础设施建设和公共产品提供严重滞后于旅游业的发展步伐，个别旅游景区景点的接待设施陈旧和接待能力落后，远远达不到游客的期望和要求，也不符合旅游产业发展的需要。从长期看，这种状况会得到改善和解决，但如能解决短期内的职能缺位则会助推旅游业发展。3．政府职能错位政府职能错位是指政府内部发生的职能混乱现象，即你行使你自己的职权，我行使我的职权，交叉管理、重复管理现象严重，推诿扯皮、越权代办现象时有发生。呼伦贝尔旅游起步较晚，旅游市场发育不成熟，市场机制不健全，政府对作为重要产业和支柱性产业的旅游业管理的力度和主导的范围就更大，但正因如此，导致政府和职能部门管理权限不明，在旅游规划、景区建设、资源开发等领域，各部门、各旗市区职能交叉，运行协调配合机制不健全，主辅关系不明，有利则争、无利则推等，很大程度上降低了行政效能。(二)政府职能行使不足1．经济调节职能存在问题经济调节职能是政府对社会经济进行的总量调控和宏观管理，以保证社会经济朝着平稳、快速、健康的方向发展的职责和所发挥的功能。随着呼伦贝尔经济加快增长，固定资产投资很快，部分行业投资过热，尤其是旅游业投资迅猛增长。为此，呼伦贝尔市及下辖各旗市区政府的宏观调控力度都明显加大，在一定程度上拉动了旅游经济的增长。但由于过分依赖于行政手段，忽视经济手段和法律手段，虽然见效快、推行迅速，但是政策的突然性变化，会严重影响旅游企业的目标和计划，很可能使企业经营遭受到重大损失，还导致政府政策的预测性降低，影响了政府的公信力。2．市场监管职能存在问题市场经济是自由竞争的经济形态，但由于其自身的弱点和缺陷会导致资源的不合理配置，需要政府对自然垄断和信息不对称行业进行监督、引导，以确保市 黑龙江大掌硕士学位论文场朝着健康、有序、持续、稳定、快速的方向发展。然而在现实生活中，政府监管仍存在一些不尽人意之处，由于政府对旅游市场监管缺失或力度不够大，监管的水平不高，在市场准入领域“多头审批”问题严重等，导致市场监管机制不公开不民主，未能做到尊重和保护公众的知情权，社会广泛参与旅游发展的力度不够，不能形成有效的公众监督机制，致使权力寻租的现象屡见不鲜，屡禁不止。3．公共服务职能存在问题政府公共服务职能是指政府为公共事务服务的职责和功能，包括为社会提供公共产品和公共服务。近年来，呼伦贝尔市政府在旅游公共服务职能上取得了一些成就，但也暴露出一些问题，如：政府公共服务水平较低，职能行使重管理、轻服务，应当承担的一些公益性职能不健全，一些关系到旅游发展的问题还没有得到解决，在旅游旺季“出行难，住宿难”、“吃饭贵，消费贵”等问题突出，群众反应强烈。另一方面，旅游公共服务缺乏公正性、公平性，在城市游客能享受的公共服务水平明显高于旗市区、乡镇，基层基础设施建设水平低，广大游客在基层得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，这些不平衡问题已严重制约旅游经济的迅速发展和社会的全面进步。本章小结我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这一体制的本质要求是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，建立起完善的社会主义市场经济体制。理论上必须科学认识市场机制与宏观调控的关系，实践中必须正确处理市场机制与宏观调控的关系，这在实际经济运行过程中并不是一件容易的事，政府职能必须随着市场体制的变革不断调整和优化，准确把握宏观调控的目标，正确选定宏观调控的重点，合理运用宏观调控的方式，有效抓住宏观调控的时机，科学掌握宏观调控的力度。 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究第一节旅游发展中政府职能的优化研究一、旅游发展中政府职能优化的必然性(一)政府自身发展的需要政府职能转变在实施了多年以后依然被列为行政管理体制改革的首要任务，原因大致源于以下两个方面：一是早期职能转变的目标和期望还没有到位，因而政府职能转变的进程需要进一步加快：二是随着社会经济、政治、文化的变化，政府职能的转变必须随之做出相应的变化，是政府自身发展的需要。髂优化政府职能可以使政府对社会的公共管理和服务更加符合社会发展的客观规律，将社会主体的发展权还给了人民和各个社会成员，使人民大众更加自由地、更加自觉地按照社会发展规律和市场规律，从而更好地实现自己的发展目标。使政府自身建成高效、．自律、科学、法制的服务型部门，不越位，不错位，不缺位，充当好公共权力的“守夜人”，36高效、公平公正地向公众提供各种公共服务和公共产品，营造良好的社会环境和人文环境。(二)经济体制改革对政治体制改革的要求改革开放30多年以来，我国的经济体制和经济结构都发生了深刻的变化，但从目前情况看，我国经济市场化的范围虽然比较广，但是在不同的区域、不同的行业市场化的进程却存在着较大的差别，各地方政府为了维护本地区的局部利益，对进入本地产品市场、要素市场与服务市场设置了种种壁垒，在打击假冒产品、司法执行等方面实行地方保护，在吸引外资方面进行政策竞争，在投资方面进行重复建设等，客观上造成流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能自由流通，地区、行业、企业间的优势无法互补，大量资源浪费。35夏书章著．行政管理学[M-I．广东：中山大学出版社，2003．13736谢庆奎，中国政府的府际关系研究【J】．北京大学学报(哲学社会科学版)，2000年Ol期．29- 黑龙江大学硕士学位论文目前，中国经济仍在转轨中，政府配置资源的能力仍然很强，政府有形之手还没有退出，“看不见的手”的作用有限，政府还没有完成向市场经济条件下政府角色的转换，职能也没有完全转换。这种地方政府直接作为竞争主角推动区域经济发展的模式，显然己经不能适应时代的需要。经济从外延型向内涵型转变，从传统经济(经济增长依靠投资和大量物质资本的投入来实现)向现代经济(发展依靠人力资本的积累和技术进步、效率提高来实现)转变，是经济结构调整和产业升级的基础和关键所在，是发展和完善现代经济制造的基础和关键所在，是党和政府在新的历史时期、新的历史环境下的重大历史选择，它对整个民族的振兴、对中国梦的实现有着非凡的历史意义。(三)公民社会大众心理转变的呼声在《政治学》中，亚里士多德曾说“凡有权参加议事和审判职能的人”即为公民。37一个现代社会的形成，在于公民意识的体现和政治体制的完善，而公民意识的觉醒是起着首要作用的。公民意识是人的主观意识之一，主要指公民对国家事务的参与意识和政治权利的诉求意识，是当家作主的意识，是科学进步的意识，是追求自由平等、公平正义的意识，是社会责任意识、主人翁意识等，它是公民素质的重要体现。38从历史的历次重大变革可以看出，任何成功的改革都必须具备一定的大众心理基础。同样大众心理往往也会促进改革行为的产生。“中国的现代化进程实现了本位的回归，最突出的特点就是社会支撑力量的转移，从本质上讲，是政府干预的弱化和公民意识的回归，即原来集中于政府的权力已逐步转移到日益理性的社会团体或个体。”39改革开放以来，我国民众参与国家政治生活和社会公共事务的积极性越来越高，履行社会责任和义务的公民意识越来越强，社会大众迫切需要政府关心自身状况，政府职能转变与否，对他们来说绝不是可有无的事情。建立一个“廉洁、勤政、务实、高效”的政府，加快转变政府职能，是大众的呼声。37亚里士多德著．《政治学》北京：北京出版社，2007．2538汪葆明．公民意识的觉醒．北京政府网，201039王怀章．婚检制度改革的背景、缺陷、完善及发展趋势一一从政府与社会分权的视角[J]．行政法学研究，2005，(2) 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究二、旅游发展中政府职能优化的必要性(一)发达国家政府旅游管理模式1．以政策支持为主欧美国家政府以政策扶持为主。在美国，商务部国际贸易管理局下设的旅游产业办公室只负责协调联邦旅游政策或代表美国政府参加贸易和投资谈判事宜，对旅游市场和旅游企业不进行任何干预；在德国，国家取消设立专门的旅游管理机构，经济部只内设旅游政策处，专门行使调查研究和制定政策的职能。联邦政府和州政府对旅游业实施行业性宏观调控，负责制定方针政策和法规，地方和行业协会则根据各自的需要制定措施，并负责监督方针政策和法规的贯彻执行；在奥地利，联邦宪法将旅游业管理全下放至联邦州，联邦政府相应机构只负责制定国家旅游总体政策和战略发展规划。2．以规范市场为辅发达国家的政府和旅游主管部门都不过多地参与具体旅游事务，尤其是不直接参与旅游市场竞争，政府只履行调控、引导和规范旅游市场的经济职能。在美国，政府通过旅游产业办公室收集、分析和出版国际旅游的调研信息，评估旅游市场的需求和模式及变化，提出对潜在国际旅游市场的预测和判断，引导本国旅游业发展和走势：在德国，由德国旅游协会承担旅游行业管理的职能，负责协调旅游行业事务。联邦议会经济委员会下设旅游委员会，主要负责协调各部委的旅游管理工作。在日本，旅游观光局通过制定旅游政策法规、指导旅游规划、资源开发和设施建设等，规范旅游业的监督和检查，引导对外宣传、国际合作，旅游调研等活动。403．以民间组织为补充多数发达国家除了政府从事旅游业发展一些事务管理外，大都鼓励一些非政府组织及民间组织来协助从事管理工作。在德国，其对外旅游宣传促销职能就是由半官方的旅游中心来承担；在日本，除国家管理机构外，日本观光振兴会(JNTO，国家旅游组织)、日本观光协会(JTA，社团法人)、日本交通公社基金会(JTBF，40缌理府编：《觑光白书》(平成11年版)，大藏省印刷局袋行，平成11年6月．第13页．31． 黑龙江大学硕士学位论文社团法人)、日本饭店协会(JHA，社团法人)、日本旅行业协会(JATA，社团法人，国际旅行社行业组织)和日本旅行协会(JATA，社团法人，国内旅行社行业组织)等，都属于特种法人，作为非官方旅游组织和旅游行业协会进行全国性旅游管理和宣传推广。¨4．以旅游企业为主体除了政府扶持引导、非政府组织参与管理外，发达国家的旅游企业作为旅游经济主体，必须以独立的身份在旅游市场中参与竞争。美国对旅游市场的培育非常重视，政府对旅游酒店、饭店、旅行社、交通公司和购物中心等企业(除免税中心)采取私有化模式，企业全部实行自主经营、自负盈亏。加拿大组建了加拿大旅游委员会，作为一个独特的联邦政府、地方政府与私营部门的协调组织，该组织以市场为基础，采取企业化的经营模式，从事旅游发展工作，参与市场竞争。综上，发达国家政府在旅游业发展中政府职能优化的趋势给了我们以下几点启示：第一，政府从宏观上起决定性作用；第二，尊重市场，重视市场调节对旅游业发展中产生的重要影响；第三，在可控范围内，充分发挥非政府组织和旅游企业自主、自管能力。(二)发展中国家政府旅游管理模式1．政府主推旅游产业发展由于发展中国家属经济欠发达地区，发展旅游成为了这些地区可以把握的新的经济增长极。发展中国家政府特别是部分拥有丰富旅游资源的发展中国家，以政府为主导力量，大力发展旅游业。最具代表性的是泰国，泰国政府借鉴和吸取西班牙等国旅游业发展的成功经验，明确提出要走“旅游立国"的发展道路，通过制定规划、加强领导、增加投资和扩大宣传来加快旅游业发展，以旅游业迅速发展来加快引进外资，保持市场繁荣，促进相关产业发展和落后地区开发，把旅游业建成关联效益大，先导作用强的支柱产业，把泰国建成亚洲和世界的重要旅游市场。41缌理府编：《觑光白书》(平成11年版)，大藏省Ep,嗣J局骚行，平成11年6月．第14页 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究2．政府投建旅游基础设施发展中国家发展旅游的经济目的明显，政府不断加大基础设施建设力度，培育游客市场和旅游环境。中国政府不断加快旅游基础设施建设。重点建设旅游道路、景区停车场、游客服务中心、旅游安全以及资源环境保护等基础设施。加强主要景区连接交通干线的旅游公路建设、支线机场建设，完善旅游交通网络和重点城市游客集散中心建设，确保景区和交通沿线通信顺畅。2012年，韩国政府新增设200亿韩元(约合人民币1．097亿元)的旅游振兴资金，以构建完善的基础设施，还决定新增140亿韩元的资金援助，用于建设优秀住宿设施。423．政府规划旅游资源开发发展中国家拥有丰富的旅游资源、未受污染的自然环境以及丰富的名胜古迹、充满原始风情的民族民俗等，具有广阔的旅游开发前景。发展中国家政府往往十分注意把开发旅游资源和弘扬民族文化紧密结合，参与规划和旅游资源开发。如我国在大力开发旅游资源的同时，建立了大批富有民族特色的旅游景点。泰国在全国建立的500多个旅游景点都洋溢着浓郁的民族文化特色，泰味十足的独特风韵，吸引外国游客蜂拥而至。缅甸政府把佛教寺庙作为旅游资源开发的重点项目，拨出巨款，制定规划，专人负责，精心修复。先后修复、完善了一批全国重点旅游景点。4．政府参与旅游营销推广借助政府的公信力，由政府部门直接参与旅游营销和推广是发展中国家旅游发展的普遍模式。马来西亚政府每年都投资500多万美元用于旅游宣传，在伦敦、巴黎、法兰克福、悉尼、东京和纽约、旧金山等世界性大都市设立专门的旅游办事机构。韩国法务部宣布，从2012年8月1日起增加中国游客持多次有效签证入境和免签证入境的人员，并简化办理来韩签证的手续。韩政府还推进通过中国中央电视台和网络加强对医疗旅游的宣传，在中国游客较为集中的地区引导商铺接受人民币结算。42韩国企划财政部《在夏季扩大吸引中国游客规模的方案》，2012年 黑龙江大学硕士学位论文通过对发达国家政府旅游发展职能的演变趋势和发展中国家政府旅游发展职能现状进行对比分析，不难看出，发达国家政府和发展中国家政府都对旅游经济进行干预，但两者的干预完全不同，这种不同不单是管理表象的不同，更深层次的是管理体制上的不同。三、旅游发展中政府职能优化的紧迫性“研究中国经济，不能脱离本土，不能离开本土的人文，不能忽视中国社会的变迁。站在历史唯物主义的立场，国情是个变化的概念，随着时间的推移，国情的内涵在不断地变化，因为自然资源环境、人文环境都在变。”43中国政府的旅游发展职能优化不能照搬照抄发达国家经验，也不能因循守旧、固步自封，必须与时俱进、符合实际、勇于实践。(一)社会和谐发展的需要人口、资源、环境、城乡二元经济结构和文化基础等现实的国情状况，使我国的经济发展离不开政府的有效调控。但政府对经济的干预，既要尊重价值规律，也要顺应“市场”机制。旅游经济同其他经济体一样，都是建立在社会主义市场经济体制之上的。政府对旅游经济的干预也必须遵循价值规律的要求，适应旅游市场供求关系的变化，通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给旅游企业以压力和动力，实现优胜劣汰。运用旅游市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进旅游生产和需求的及时协调。同时，对旅游市场自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对旅游经济的宏观调控，维护旅游市场的正常竞争秩序，建立健全的旅游产业法制环境。(二)参与激烈竞争的需要经济发展离不开激烈的市场竞争。发展旅游经济，必须强调旅游市场的自由竞争。客观上，市场竞争是由市场供给和需求所引起的，而市场的供给和需求之间是存在辩证关系的，需求决定供给，供给促进需求，没有需求的供给是不存在的，人无我有、人有我优、人优我廉的激烈竞争是激发市场活力的最直接因素。既往对旅游有效需求的研究往往依靠政府的管控，但我国政府在驾驭旅游市场的43吴忠，德治与市场经济[A]．2001中国经济特区论坛：WTO与特区发展学术研讨会论文集[C]．2001．11．34— 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究经济能力上亟待提高，对旅游产业大包大揽，扶持、建设、规划、生产、营销一条龙的管理模式，忽略旅游企业参与市场竞争和旅游管理人才的培养，这些实际情况，即便是单纯依靠凯恩斯所谓的财政和货币政策，也解决不了所有问题。对旅游产业发展，政府不应有“一肩挑”的思想，而应着力研究“激活”和“监管”，使旅游企业能积极参与竞争。(三)公民社会成长的需要社会主义市场经济条件下，不能就“经济”而论“经济”，要将旅游经济建设与政治、科教文卫、环境治理和思想建设等统盘考虑，即“构建和谐社会”要“以人为本"，前提是具有“科学的发展观"，实现人的全面协调可持续发展。只有坚持系统思想，找准政府在经济和社会发展中的准确位置，才能使经济建设达到可持续发展。¨党的新一代领导集体找到并提出了建设有中国特色社会主义市场经济的科学的行动指南。这些科学的论述，需要在社会主义市场经济建设实践中集中全党智慧加以具体落实。政府在旅游发展中必须发挥重要作用，强化公共服务职能，将发展旅游同公共服务有机结合，将旅游公共服务纳入公共财政，建立稳定的资金渠道，建立固定的公共服务机构和政府、企业、民间组织共同合作的运做模式，实现多方参与的公共服务结构体系。(四)转变政府职能的需要政府职能优化的目标是将过去政府职能越位、错位、缺位的事情归位，将应该由市场管理的事情归还市场，鼓励并引导非政府组织参与行业管理。旅游产业发展，完善并发挥旅游行业协会的作用刻不容缓。旅游行业协会往往是旅游市场的重要组成部分之一，作为行业自律组织，旅游行业协会起到的是沟通政府和企业的中介作用，承担着制订行业自律公约，参与行业管理等功能，旅游行业协会作用的发挥既可以消除市场失灵造成的经济影响，也可以消除政府职能不足对市场带来的消极影响，避免市场的无序、垄断和政府职能管的过多、过死，为旅游44汪铭生等著，环境决策与管理【M】．北京：中国人民大学出版社，1993．7卜一73 黑龙江大学硕士学位论文企业培育更自由的市场环境和发展空间，为政府决策提供可供参考的行业情况和依据，使旅游经济在互动的环境中良性发展。第二节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究一、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化原则(一)坚持提高发展定位的原则呼伦贝尔市要突破旅游管理体制改革的行业色彩和部门局限，转变“旅游发展是旅游管理部门一家的事”的观念，提高政府旅游发展职能的战略定位，将发展旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。要更加重视旅游产业的综合效益，将旅游业融入到社会整体运行的框架中去，强调产业间各组织资源配置效率和利益分配公平，对产业组织内和组织间的资源和规则进行重新整合，发挥旅游产业链和旅游产业规模经济的带动作用。(--)坚持科学综合管理的原则呼伦贝尔市应将现有的旅游管理体制整合为现代服务业的综合管理机制，以旅游产业规模布局进行现有的旅游行业管理，建立起科学的旅游综合管理结构，减少政府对旅游经济微观环境的干预，引入市场机制，鼓励行业自律，使旅游经济微观主体在良性的规则框架下自动选择和运行，以无形之手替换有形之手，使旅游经济发展具备自行生产和选择的能力，摆脱对政府的单纯依赖。(--)坚持注重发展质量的原则呼伦贝尔市各级政府在发展旅游和关注旅游经济总量之余，也要注重解决旅游经济中的深层次结构性问题。既要关注旅游经济自身的结构性问题，也要关注旅游经济发展中区域、部门、行业发展的平衡，将旅游经济放进呼伦贝尔经济、社会、政治、文化发展的总体格局中，充分考虑旅游业发展对整体格局的结构性影响，处理好旅游发展与地区经济、社会、文化发展之间的关系，确保旅游经济的发展质量和发展的长期可持续性。(四)坚持关注以人为本的原则 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究呼伦贝尔市各级政府要在发展旅游的过程中真正注重以人为本，运用政府的旅游公共管理和服务职能，满足不同阶层的不同社会需求。要通过合理开发有效保护自然生态资源和历史文化资源，满足外来游客的旅游需求。要通过强化从业人员服务意识，树立健康、文明、安全、诚信的城市旅游新形象。要通过发展旅游，创造就业机会，增加群众收入，提高群众的生产生活质量和个人素质，丰富群众的生活内容，促进人的健康发展。二、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化定位(一)实现从市场培育者向市场监管者的转型呼伦贝尔市旅游产业起步较晚，旅游市场发育还不完善，健全的市场体系是市场机制发挥作用的重要前提，成熟的市场主体是市场作用实现的关键，没有成熟的市场主体，市场将会出现主体缺位或主体弱化，导致市场机制的功能不能充分发挥。因此，呼伦贝尔市政府应加速实现从市场培育者向市场监管者的转型，建立旅游产业市场体系，完善市场主体和客体，建立现代企业制度，使市场主体多元化，运用经济和法律手段，引导和管理旅游产业资本市场、客源市场和人才市场，消除市场外部负效应和旅游消费外部不经济行为，从宏观和全局角度引导市场健康、持续的发展。(二)实现从经济建设主体向公共服务主体的转型呼伦贝尔市政府在旅游产业发展中，要特别注意方式和过程，不能将发展旅游经济作为发展旅游产业的最终目的。在主导过程中，不能以经济建设主体的身份对市场进行越位干预甚至阻挠，行使违背旅游市场规律、超越自身职权范围和降低资源配置效率的职能。要积极向公共服务型政府转化，向服务型、效能型方向转变，与时俱进，适应多元化经济模式的要求，做到政企分开、简政放权，加快微观规制体系和行政审批改革，将旅游发展职能转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，以宏观调控和间接管理为旅游经济发展创造宽松的环境。(三)实现从以产业为中心向以人为中心的转型经济的发展始终要服务于人的需要，旅游经济发展也不例外。从长远角度考虑，旅游产业的发展必须以人的发展为中心，为此，呼伦贝尔市各级政府应该牢 黑龙江大学硕士学1立论文固树立面向公众的社会形象，在旅游发展中履行好服务社会和公众的职能。在积极支持所辖区域的旅游开发、基础设施建设、法律环境完善的同时，应该正确引导居民和游客在旅游经济中的行为，帮助其树立正确的消费与供给意识，进行符合自己的传统文化、生活习俗和现实需求的活动，通过旅游经济活动反映和弘扬参与人的文化、特质和价值观。三、呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化途径(一)实行政企分开政企不分，是政府职能错位、效能低下的根本原因。当前，呼伦贝尔市还存在为数不少的以政府投资或政府直接参与经营的旅游企业或旅游相关企业，各级政府仍然在干预这些企业的生产经营活动，干扰旅游市场的正常竞争秩序，这些行为与政府旅游发展职能优化的趋势是背道而驰的。因此，政企分开是转变呼伦贝尔市政府旅游发展职能的核心问题和根本途径。一方面，降低旅游市场主体的准入限制，鼓励非公有企业和外资企业进入旅游产业领域，创建多种形式、多种业态的旅游企业，丰富和发展旅游企业主体。另一方面，提高市场主体的退出标准，避免高集中度的旅游企业竞争规模所产生垄断行为和过度竞争，加强旅游市场经营诚信体制建设，增强旅游企业经营的道德成本和社会责任。(二)实行政“资”分开传统意义的政资分开，是指政府管理公共事务的职能要与政府作为国有资产出资者的职能分开。政资分开是深化政企分开的关键。这里的政“资”分开，是指政府对旅游资源的管理职能要与直接参与旅游资源的开发、经营和分配分开。在市场经济条件下，政府拥有对各种社会资源的管理权和宏观调控权，但这种管理权和宏观调控权应科学的把握在一定范围之内，政府不能依靠自身的管理优势，直接干预资源的开发、经营和使用，参与资源的收益和分配，应该把市场配置资源这一本来归属于市场的职能真正归还给市场。(三)实行政“社”分开政社分开，就是政府从社会组织中退出，放开对社会组织在人事权、财政权等方面的控制，给予社会组织发展的主动权。这里的政社分开，主要是指政府与 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究旅游的社会中介组织分开，构建旅游协会改革发展的框架结构，科学处理好旅游协会与政府、旅游协会与旅游企业、旅游协会与会员的关系，明确呼伦贝尔市旅游协会的机构设置、资金来源和基本职能，坚持协会改革与政府职能转变相协调，培育发展与规范管理相并重，改革与建设相一致，强化协会“沟通、协调、服务、维权、自律"的基本功能，逐步建立体制合理、功能完备、结构优化、行为规范的协会体系，把旅游协会发展成旅游公共管理服务的参与者、旅游行业利益的代表者、具有较大影响和独立运作的社会中介组织。第三节呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化建议做大做强旅游产业，呼伦贝尔既要转变发展观念，创新发展模式，又要提高发展质量，发挥比较优势，政府只有不断优化自身职能，切实调整履职范围，把应该由市场管理的事务交还给市场，才可能逐步建立起健全的市场秩序，旅游发展才能转入全面、协调、可持续的轨道上来。一、要积极转变政府的执政理念现代旅游强调人与自然和谐相处和可持续发展，在发展传统旅游的基础上，呼伦贝尔旅游业已经具备了成长为现代旅游的良好条件。～是发展速度快、成长性强。二是产业关联性和带动效应突出。三是能有效促进产业结构优化升级和经济发展方式转变。四是具有促进就业、富民增收的重要作用。与此同时，呼伦贝尔旅游正处于国内旅游业全面加速发展的大好时机，自身又具有旅游资源丰富、景观多样、文化独特等优势，国内外旅游消费需求持续快速增长，发展潜力巨大，前景广阔。要把握这一历史机遇，呼伦贝尔除了要进一步深刻认识旅游业对促经济、兴文化、惠民生、扩内需的重要作用，还要进一步理清可持续旅游和城市可持续发展的良性互动关系，积极转变政府执政理念，树立发展现代旅游理念，以强有力的政策措施推进旅游业跨越式发展。(一)用现代旅游理念经营“三农”目前，呼伦贝尔地区产业结构转型尚未完成，“三农”问题仍比较突出。传统观念认为，解决“三农”问题的根本出路只能采取城市化的方式，通过发展城 黑龙江大学硕士学位论文市经济，扩张城市规模，农村人口移民或实现乡镇村屯的城市化来改变农村、农牧业生产和农民现状。但从现代旅游产业发展的角度来看，呼伦贝尔市政府可以率先转变观念，摆脱以往将农业、农村、农民问题单纯同种植、养殖等相挂钩的传统思维，尝试用现代旅游理念经营“三农"问题，比如，将农牧民所居住的村屯苏木建设成展示生产生活实景的旅游景区，引导旅游企业将农畜产品包装和开发成地方特色旅游纪念品等，实现日常生产生活和旅游产业发展的合理互动，提高农民的生活质量，留住乡容乡貌乡愁，使游客回归自然。(二)用现代旅游理念发展工业随着经济社会的加速发展和产业结构的多元，传统意义上的产业划分在生产过程就已经开始出现交叉和重叠，在工业领域发展旅游或在旅游发展中带动工业发展已成为现实和可能。呼伦贝尔因地广人稀，一直存在旅游景区点多线长分散的难题，多地旅游因没有更多资源和途径而呈现同类开发的趋势，呼伦贝尔市政府可以引导这些地区挖掘好本地的工业资源，在今后的招商规划和旅游规划中都主动考虑资源共享的可能，既可以让企业产生更大地综合效益，也可以让地区旅游产品更丰富更生动，还可以促进产业结构的优化调整，实现企业和地方政府、招商和发展旅游以及三次产业发展的多赢。(三)用现代旅游理念经营城市呼伦贝尔旅游因其独特的文化资源和良好的文化基础驰名中外，具有不可比拟的优势，呼伦贝尔市政府可以积极拓宽思路，将旅游可持续发展同城市发展有机地衔接，明确提出城市发展的功能定位，让历史脉络在城市中得以延伸，在旅游中得以体现，通过采取保护不同时期的标志性建筑物、挖掘有历史价值的旅游资源来展示城市的历史纵深，开创城市发展同旅游协调发展的新局面、新境界。但这种开发模式需要以厚重的文化底蕴和文化特质做支撑，需要城市管理者和市民对历史、对自然、对不同的民族文化心怀敬畏和尊重，需要政府在这一方面不断加强宣传教育，加大对城市精神、民族精神和人文精神的培养。 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究二、要明确规范政府的履职范围在旅游发展中，呼伦贝尔市政府承担了过多不应当承担的职能，自2001年起，呼伦贝尔市政府开始调整旅游经济发展职能，减少政府对旅游市场的干预，采取市场运作的产业发展模式，但为了扶持市场壮大，维护市场稳定，在实际运作过程中，政府对旅游市场的干预力度并没有明显削弱，并额外承担着市场主体培育、市场经营管理、市场营销推广等诸多职责。本文建议，在旅游发展中，呼伦贝尔市政府应明确以下几方面职责：(一)落实好相关政策政府部门作为行政管理部门，在公共管理和公共服务上，最直接的体现就是各项政策的落实，国务院加快发展旅游业的意见和内蒙古自治区政府的实施意见，都明确提出了扶持旅游业发展的优惠政策，呼伦贝尔市各级政府应认真抓好贯彻实施，组织党员干部认真研究政策内容，做好工作部署，细化措施要求，充分利用电视新闻、网络媒体，搞好政策宣传。同时，要畅通反馈渠道，细化监督办法，全程跟踪政策落实的具体步骤，及时掌握详实细节，严密监督具体程序，接受社会各界监督，使扶持政策真正落到实处，真正发挥作用。(二)组织好相关部门旅游业涉及行业多、范围广，组织协调的任务重、责任大。呼伦贝尔市各级政府要把培育旅游业作为战略性支柱产业，摆上重要位置，主要领导要高度重视，亲自抓，系统谋划安排，及时协调解决发展中的重大问题，坚持定期议事、目标管理、绩效考核、督办问责。按照制度严格划清各部门的责任范围，坚决杜绝“踢皮球”、“打擦边球”现象，彻底清除“交叉管理等于无人管理”的死角。实行“一把手”负总责，相关人员各负其责的问责制，严格按规章制度办事，使各级政府和领导干部在处理问题时有规章可循，有制度可依。(三)指导好相关规划呼伦贝尔市政府要把旅游基础设施和旅游重大项目建设纳入地区国民经济和社会发展规划。在整体规划的框架下，指导相关部门认真做好精品旅游线路、旅游一体化发展、旅游产业聚集区等重点规划，力求突出特色、体现个性，形成完 黑龙江大学硕士学位论文整的规划体系。要强化规划的执行力度，各重大项目的建设都必须在规划的指导下进行，确保旅游资源和产品开发及产业建设的科学发展。各旗市区政府自行规划本地区旅游产业发展，也应自觉在全市整体规划的框架下进行，并履行请示审批手续。(四)建设好相关环境呼伦贝尔市各级政府要不断优化旅游投资环境，对符合条件的旅游开发项目，在审批核准等方面简化程序、积极支持。抓紧清理对旅游企业的行政性收费，按政策规定减免有关费用，降低旅游企业经营成本。要努力营造和谐稳定的社会环境，切实保护游客和旅游企业的合法权益。要加大对旅游业发展的投入，加大对旅游基础设施建设、旅游宣传促销、旅游人才培养等方面的财政投入力度。要建立有效的旅游投融资体系，吸引民间资本、社会资本参与，推进重大旅游项目建设，放大政府资金的带动效应。三、要尽快调整政府的执政方式把旅游业培育成战略性支柱产业，意义重大、影响深远。呼伦贝尔市各级政府一定要增强责任感和紧迫感，积极转变政府执政角色，尽快调整政府执政方式。本文建议可以从以下几个方面入手：(一)在科学执政中关注民生呼伦贝尔市各级政府在发展旅游的过程中必须围绕可持续旅游和城市发展观，关注人的需求，注重以人为本，运用政府的旅游公共管理和服务职能，满足好不同阶层的不同社会需求。本文建议，一是通过有效保护自然生态资源和历史文化资源，满足外来游客的旅游需求。二是通过强化从业人员服务意识，关注旅游人才的培养和使用，满足业内人员发展的需求。三是通过规范旅游管理，促进旅游发展，创造就业机会，增加群众收入，满足原住民的发展需求。四是通过旅游经济活动，正确引导居民和游客在旅游经济中的行为，关注城市精神的养成和发扬，满足旅游长远发展的人文需求。 第三章呼伦贝尔市旅游发展中的政府职能优化研究(二)在民主执政中实现管理呼伦贝尔市旅游产业起步较晚，旅游市场发育还不完善，没有成熟的市场主体，市场机制的功能也无法充分发挥。当前和今后一个时期，呼伦贝尔市要坚持以科学发展观为统领，加快探索建立适应现代旅游业发展规律的管理体制和运行机制，不断提升旅游业现代化和国际化水平，努力形成旅游产品特色化、旅游服务国际化、游客进出便利化、旅游环境优质化的发展新格局，把旅游业培育成为战略性支柱产业。同时，应进一步鼓励群众和社会各方面的参与，营造人人都是旅游环境、人人关注旅游服务质量、人人关心旅游业发展的良好社会氛围。(三)在依法执政中体现服务呼伦贝尔旅游业要获得健康持久的发展，各级政府必须坚持依法行政，在法治轨道上推动各项事业和工作的开展。在今后的旅游产业发展中，建议呼伦贝尔市各级政府不要直接参与旅游市场经营，不要直接进行旅游市场营销，也不要直接干预旅游企业竞争，尽快解除各级政府及相关部门与所办经济实体和企业的关系，裁减专业旅游经营部门和各种具有行政背景的公司，积极发展旅游协会等社会中介组织，加强和改善政府对旅游企业的监管方式，以服务旅游产业发展、服务旅游市场发展、服务旅游企业发展为主，增强旅游市场自生动力和国民经济增长的活力。本章小结要建成服务经济发展、服务社会进步的高效优质满意政府，绝非易事，需要一个循序渐进的过程。在今后政府职能的转变过程中，优化旅游发展的政策环境是前提，创新旅游发展的管理体制是基础，发挥政府的服务职能是关键，发展深化区域旅游合作是途径，培养高层次旅游人才是保障，只有将关注旅游发展转移到关注人的发展上来，将政府管理经济的职能转变到服务经济发展的职能上来，呼伦贝尔市各级政府才能在旅游产业发展、经济文化发展、公民社会发展之中实现管理与服务的平衡。 结语经过近些年的发展，呼伦贝尔旅游取得了规模扩大、形象提升、市场拓展、效益提高的可喜成绩。但呼伦贝尔旅游的核心竞争力还比较低，尚未成为真正意义上的旅游目的地，旅游发展的行政推力不够，政府旅游发展职能错位和管理方式滞后是主要原因。目前，对呼伦贝尔市旅游发展政府职能优化的研究还较零星，在前人研究的基础上，本文提出了较为全面的政府旅游发展职能优化趋势、定位和途径，通过对呼伦贝尔市旅游发展政府管理的现状、存在的问题以及产生的原因进行较为深入的分析，提出了该地区旅游发展政府职能优化的对策建议，即从优化旅游发展政策环境入手，发挥政府的服务功能和优化旅游产品结构到创新旅游管理体制、培养旅游人才、建立区域旅游合作机制的路径。为呼伦贝尔市旅游发展政府职能优化提供了理论指导和现实方案，具有一定的参考价值。由于受理论水平、实证资料、文献论著、工作忙碌以及专业知识等因素的影响，在研究过程中还存在一些不足，本人将在后续的学习和工作中，做进一步的关注了解、调查分析和研究论证，力争使以上问题得到较好的解决。 黑龙江大学硕士学位论文参考文献[1】WalterChristaller．．CentralPlacesinSouthernGermany．CarlisleW．Baskin．Prentic．Hall[R]．1966．275【2]Hjalager．Anne-MetteHjalager．GregRichards，RoutledgeAdvancesinTourism[R]．2002．111[3】Patterson，T．M．NiccolucciV．MarchettiniN．AdaptiveenvironmentalmanagementoftourismintheProvinceofSiena，Italyusingtheecologicalfootprint[J】．JEnvironManage．2008，86(2)：407-418【4】塞维特·图桑著．政府行为与旅游可持续发展的关系IN]．世界旅游新闻，2005．151【5】AlastmrMorrison著．旅游服务业的市场国际营销[M]．北京：中国人民大学出版社，2012．737【6】布赖恩·阿撤尔著．刘莘译．旅游与第三世界——重要的政策含义[M]．上海：东方出版社，1966．62[7】汤姆·L·彼彻姆著．行政学的伦理学[M]．北京：中国社会科学出版社，1999．16[8】魏小安著．中国休闲经济[M]．北京：社会科学文献出版社，2005．第333_336页【9】章尚正著．旅游文学[M]．福建：福建人民出版社，2006．第69页【10]申葆嘉著．旅游学原理：旅游运行规律研究之系统陈述[M]．北京：中国旅游出版社，2010．第7页【1l】陈旭师杰李话语旅游对目的地的经济和社会文化有何积极和消极影响[N]．商场现代化，2008．第55页[12]姚启芳旅游对接待地社会文化的消极影响[J]．旅游与文化，2010，(4)．第234页[13]庄序莹著．公共管理学[M]．上海：复旦大学出版社，2007．第122页[14]夏书章著．行政管理学[M]．广东：中山大学出版社，2003．第71页．44．． 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黑龙江大学硕士学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨垄堑太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。学位论文作者签名：维新雪．签字日期：一)口乒年g月今日学位论文版权使用授权书本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。学位论文作者签名：帘新当导师签名：签字日期：jp乒年么月哆Et签字日期：学位论文作者毕业后去向：工作单位：通讯地址：电话：邮编：日弓』侈1月训“吲洲