呼伦贝尔市城镇社区发展与制度创新 54页

摘要目前呼伦贝尔城镇社区发展来看，近几年来取得的成绩是显著的。但现实状况表明，随着呼伦贝尔经济社会的进一步发展，人们对城镇生活水平的要求进一步提高，城镇社区发展和制度创新面临着一系列新情况和新问题，需要我们对此进行更加深入的探索和理论研究。同时，对呼伦贝尔城镇社区的研究也将有助于边疆少数民族经济欠发达地区在发展过程中提高社会管理水平，并在构建社会主义和谐社会过程中起到示范的作用．由于呼伦贝尔自然环境复杂多样，社会、历史和经济水平各地差异较大，社区发展的条件、模式、政策、管理体制等比较复杂。因此，社区发展必须采取科学的态度，实事求是，进行周密的调查研究，根据不同地区的不同情况、条件、特点与问题，因地制宜地进行研究。根据呼伦贝尔社区发展现状及当前社区发展中存在的问题，主要运用社会学、管理学、经济学和市政学等相关学科的合作，以农区、牧区、林区、中心城市四大经济地带的划分和城镇人口规模类型为主要依据，同时考虑了北方各少数民族的文化风俗差异，在农区选取了扎兰屯市、阿荣旗、莫旗的主要城镇作为调查样本：在牧区选取了新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗陈巴尔虎旗的主要城镇作为调查样本；在林区选取根河市作为调查样本；选取海拉尔作为中心城区发展的调查样本。并根据农区、牧区、林区、中心城市四大经济地带中的少数民族人口分布情况，按照随机抽取样本，运用抽样问卷调查方法及个案调 查方法，对居委会和居民以及基层党政干部和企事业单位负责人进行问卷调查，基本上达到弄清当前呼伦贝尔城镇社区建设的基本模式，社区居民对社区事务的认同、参与状况，社区的管理状况的目的，并且能够通过探讨如何进行体制创新，社区运行机制的创新来推动社区建设，构建新型的政府与居民以及居民之间和他们同自治自理的社区机构之间的关系。本论文采取规范分析与实证分析相结合的写作方法，在结合公共管理理论、边疆少数民族地区治理理论、社会学理论及党和国家相关的重大方针政策的基础上，对呼伦贝尔市城镇社区进行实地走访调查研究，针对典型实例剖析，找出呼伦贝尔城镇社区发展存在的问题并提出创新思维。关键词社区发展，社区管理体制，社区服务，社区党建，社区治理 Abstract,1111IIIIIIIIIIII11111111111111111I＼2137590CurrentHulunBuirurbancommunitydevelopment，inlastfewyearstheachievementisremarkable．ButtherealityshowinHulunBuir,alongwiththefurtherdevelopmentofsocialeconomy,thepeopleofurbanlivingstandarddemandtofurtherimprove，urbancommunitydevelopmentandsysteminnovationfacesaseriesofnewsituationsandnewproblems，weneedtoconductmorein—depthexplorationandresearch．Atthesametime，toHulunBuirtowncommunitystudywillalsocontributetothefrontierminorityunderdevelopedareasintheprocessofdevelopmenttoimprovethelevelofsocialmanagement，andintheprocessofbuildingasocialistharmonioussocietyplaysanexemplaryrole．BecauseofHulunBuir’Snaturalenvironmentiscomplexanddiversiform，social，historicalandeconomiclevelofeachdistrictdifferenceisbigger,communitydevelopmentcondition，mode，policy,managementsystemandothercomplex．Therefore，’communitydevelopmentmusttakeascientificattitude，seektruthfromfacts，carefulinvestigationandstudy,accordingtodifferentregionsofthedifferentsituation，condition，characteristicandproblem，suitone’Smeasurestolocalconditionstocarryoutresearch．AccordingtotheHulunBuircommunitydevelopmentandthecurrentstatusofcommunitydevelopmentintheexistingproblems，themainuseofsociology,4 management，economicsandmunicipalscienceandotherrelateddisciplinestofarmingarea，apasturingareacooperation，centralcity,forest，fourmajoreconomiczonesandtheurbanpopulationscaletypesasthemainbasis，takingintoaccountthenorthernminoritiesculturedifference，inagriculturalareasinZhalantunwereselected，ArongQi，Moflag’Smaintownsassurveysampleswereselected；inpastoralareas，themaintowninXinBaragRightBanner,assurveysamples；intheforesttoselectcityassampleselection；Hailarascentercitydevelopmentsurveysamples．Accordingtofarmingarea，apasturingarea，forestzone，centercityinfoureconomicregionsofminoritynationalitiesinthedistributionofthepopulation，accordingtotherandomsamples，usingthesamplingquestionnairesurveymethodandcasestudymethod，theneighborhoodcommitteesandresidentsaswellasgrass-rootscadresandtheresponsiblepersonsofenterprisesandinstitutionstocarryonquestionnaireinvestigation，basicallyreachoutcurrentHulunBuirurbancommunityconstructionthebasicmodel，theresidentsforthecommunityaffairsoftheidentity,participation，communitymanagementconditionoftheobjective，andbydiscussinghowtoundertakethesysteminnovation，mechanisminnovationtopromotecommunityconstruction，constructionofthenewgovernmentandtheresidentsandresidentsandtheircommunitywithautonomousself-careagencyrelationshipbetween．Thispaperadoptsnormativeanalysisandempiricalanalysis5 combinedwiththemethodofwriting，inthecombinationofpublicmanagementtheory,areaofborderareaminoritygovernancetheory,socialtheoryandthepartyandthestaterelatedtothemajorprinciplesandpoliciesonthebasisofurbancommunityinHulunBuirCity,onthespotinvestigationresearch，aimingatthetypicalcaseanalysis，tofindouttheHulunBuirurbancommunitydevelopmenttheexistingproblemsandpresentstheinnovativethinking．KEYWORDScommunitydevelopment，communitymanagement，communityservice，communitybuilding，communitygovernance6 绪论⋯⋯⋯⋯⋯一⋯目录一．9一、社区概述⋯一⋯⋯⋯一⋯一一⋯⋯⋯一⋯～一⋯一～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一9二、本论文的写作目的，写作方法，研究意义及创新之处⋯⋯⋯⋯⋯一一12第一章呼伦贝尔城镇社区发展现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一15第一节呼伦贝尔城镇社区发展的大背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一15一、中国城镇社区发展的实践模⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．15二、中国城镇社区发展的大背景～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯．17三、呼伦贝尔城镇社区发展的大背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一⋯⋯一．19第二节呼伦贝尔城镇社区发展的现状⋯⋯一⋯⋯⋯⋯⋯一⋯⋯～⋯一一20一、呼伦贝尔城镇社区发展总体情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一一⋯⋯⋯一21二、呼伦贝尔城镇社区党建工作情况⋯⋯一⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一23三、呼伦贝尔城镇社区居委会建设情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯一26四、呼伦贝尔深化拓展社区服务情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27五、呼伦贝尔城镇社区发展社区卫生情况⋯一⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯一⋯27六、呼伦贝尔城镇社区繁荣社区文化情况．．．⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯一⋯27第三节呼伦贝尔城镇社区发展面临的困扰⋯⋯⋯～⋯⋯一⋯⋯⋯～⋯⋯28一、社区基础设施建设方面⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28二、社区工作者方面存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯29三、政府对社区建设投入不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30四、信息化服务网络建设滞后⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一31第二章呼伦贝尔城镇社区发展问题分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．32第一节社区管理体制方面存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯．32一、街道办事处方面存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一．32。7二、社区层面存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯33 第二节社区党建问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯一34一、社区党建思想认识滞后⋯⋯．．．⋯⋯⋯⋯一～刖二⋯一⋯⋯⋯⋯⋯～34二、社区党建财力、物力投入不足⋯⋯⋯⋯⋯一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．36三、社区党建工作者素质不高⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～一⋯⋯36第三节社区治理机制问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～一⋯⋯37一、社区治理理论在呼伦贝尔的实践⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯一38二、呼伦贝尔城镇社区治理模式的理论分析⋯～⋯⋯⋯⋯⋯⋯一⋯⋯39三、呼伦贝尔城镇社区治理结构分析⋯⋯⋯⋯～⋯⋯一⋯⋯～一⋯⋯39第三章呼伦贝尔城镇社区发展的制度创新研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～⋯⋯⋯42第一节社区组织体制创新⋯一⋯⋯～⋯⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯．42一、有序引导社区居民自治，健全社区组织体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯42二、发展各种社区组织的社会性功能⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯⋯⋯．43第二节社区运行机制创新一、社区和政府的工作关系方面有所创新⋯一⋯⋯⋯⋯⋯～一⋯⋯45二、社区与居民的互动方式上有所创新⋯⋯一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．45三、社区与相关组织的工作关系方面有所创新⋯⋯⋯⋯⋯～⋯一⋯．45第三节社区党建工作创新⋯⋯⋯⋯～一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯．47一、创新社区党组织工作模式⋯⋯一⋯⋯⋯～⋯一⋯⋯～～⋯⋯⋯48二、实施社区党建精品工程⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯⋯⋯一⋯～⋯⋯⋯．49三、建立“党建功能区”，创新区域化党建工作机制⋯一⋯⋯⋯一⋯一50结语～一一一一-一一一～一～～一一一一⋯一-一⋯一～⋯一～一～52耋参爿争文献一～～一一一⋯一一--一⋯一一一一～～～～一～～一一一53作者声明一～⋯⋯⋯一～一⋯～一一一一-一一⋯一一一～．558 绪论“社区”一词，渊源久远。现代意义的社区起源于西方。20世纪的30年代，“社区"概念引入中国，兴起并被广泛重视是在改革开放以后，尤其是20世纪90年代中期以来，随着改革的深入、中国社会的转型，人们逐步认识到，社区建设在推进改革开放、保持社会稳定、促进经济发展、提高城市质量和人民生活水平中扮演着越来越重要的角色。许多国家和地区社区发展的实践证明，社区发展是推动经济与社会协调发展的重要手段和标志，对加快国家政治民主化进程，提高国家和地区居民生活质量和社会管理水平，都有着广泛现实意义。∞一、社区概述(一)社区的概念我国学者对社区概念的认识，是在20世纪30年代初，由中国社会学和人类学的奠基人之一费孝通教授和他的同学们将英文的“community"翻译成社区。费孝通在其论文《二十年来之中国社会研究》中说：“当初，Community这个字介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的community和society两个不同的概念时，感到community同society的不同，成了互相矛盾的不解之词，因此，我们感到‘地方社会’一词的不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切的概念。偶然间，我就想到了‘社区’这俩个字样，最后大家沿用了，慢慢流行，这就是‘社区’一词的由来"。20世纪80年代中期，城市社区在中国被受众多学者的关注，针对社区的研究也从多学科的角度进行了阐述。1984年，费孝通教授将社区定义为“社区是进行一定活动，具有某种会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。”②2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，对中国的社区作了如下定义：社区是居住在一定地域范围内人们社会生活的共同体。目前，我国城市社区的范围，一般是将居民委员会的辖区进行规模调整后进而形成的区域。这就使得我国的社。乌日娜《中国城市社区发展与制度创新》调研报告@丁元竹《中国社会建设战略思路与基本对策》北京大学出版社2008．119 区建设从形成到发展都是由政府主导的，社区建设中具有了浓厚的行政特点。w(二)社区的构成要素’尽管对社区的解释和分类有所不同，但对社区的主要构成要素已基本达成共识。社区的基本构成要素应包括：1．人群，一定数量的人群是社区的主体，也是构成社区的第一要素。社区通过各种社会活动及其互动关系将人们组织起来，人是社会的主体，人的活动促进了社区的形成。以家庭、亲属、邻里关系为基础将人们组织起来的社区就形成了传统社区的基本特征；以行会、组织或团体而结合在一起的社区就构成了组织关系的现代社区基本特征。在现代社会中，家庭、邻里、企业和行政事业单位及非营利组织等等往往是社区社会生活的共同体。2．地域，地域是社区存在和发展的前提，是构成社区的重要条件。一定数量的人群，通过某种方式，为了实现相互联系的目的，聚集在一定的区域之内，进行生产或生活，地域为其提供了活动的场所。然而，社区并非仅仅是一个简单的自然地理区域，还是一个人文区域，是社会空间与地理空间的结合体。人们在一个共同的场所，从事着共同的社会活动。3．生活服务设施，基本的生活服务设施不仅是社区人群生存的基本条件，也是联系社区人群的纽带。生活服务设施在物质和精神上为社区人群提供了联系交流的平台。例如，呼伦贝尔市新巴尔虎右旗的居民，在生活服务设施方面实现了资源共享，每到夏天的傍晚，社区内的群众舞会为居民们提供了休息、娱乐、交流的场所和平台。4．文化背景及生活方式，相对共同的文化背景和生活方式是社区人群相互关联的基础。例如，呼伦贝尔市新巴尔虎左旗的额尔敦乌拉社区就充分挖掘和展示巴尔虎民族文化特色，用优秀的巴尔虎民族文化占领社区广大居牧民群众的思想文化阵地，促进民族团结，打造“民族文化型社区"。5．生活制度及管理机构，相应的生活制度和管理机构是维持社区秩序的基本保障，是构成“大集体”的必要条件。在社区中的居民小组、居委会、党支部、党员小组以及各种草根协会等组织，在维持社区制度的同时，管理社区的日常事务人群和地域是构成社区的最基本要素；在此基础之上，生活服务设施、文化背m⋯中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》10 景及生活方式、生活制度及管理机构是社区人群相互联系的纽带。(三)社区的分类社区的分类是指按照一定的标准，对社区进行类型的划分。由于划分的标准不同，社区的类型就不同。滕尼斯认为社区可以依据三种标准来划分：一是按照地理位置划分，邻里社区、村庄社区和城镇社区；二是按照“共同精神”划分，宗教团体和某种职业群体等；三是按照血缘划分，亲属社区、种族社区等等。我国学者对社区的分类大致可分为以下两种：1、按社区功能分为：经济社区、政治社区、文化社区和军事社区。经济社区就是社区人群、组织、团体等多数都从事生产经营的经济活动，比如工业园区、产业集群区、商业区等；政治社区，社区中的人群、组织、团体等多数都从事政治活动，比如各级行政区域内的领导机构所在地、政府机关的聚集地区等都可以认为是政治社区。文化社区，主要是教育、医疗、文化艺术比较集中的地区，比如北京的中关村、美国的硅谷；军事社区，以军营、军事基地、军事院校等比较集中的地区，比如，呼伦贝尔市新巴尔虎左旗的双拥社区就是典型的军事社区，66379部队团部就驻在双拥社区。2、按社区内部组织形式分。整体社区：社区内部组织基本上可以满足绝大多数社区居民的主要需求的比较完整的社区。整体社区既可以满足社区人群的生产活动需求，有可以满足他们的经济、政治和文化活动。比如，一个城市、一个独立的村庄，都是整体社区；局部社区，就是整体社区的一部分，尽管也可以满足社区人群的部分需求，但没有完整的社会结构体系，社区人群需要到社区以外从事生产生活活动。(四)社区的功能1、政治功能。从自然地理区域的角度看，社区是人们参与社会生活和政治生活的主要场所。社区的政治功能主要体现在：1)社区居民享有迭举权、监督权，通过其选举、监督行为参与社会政治生活。2)社区自治组织是代表群众监督政府依法行政、社区依法自治的组织机构，是推进政府决策的科学化和民主化建设的载体。3)社区管理是在党和政府领导下的人民群众的依法自治管理，社区自治管理水平的高低，是实现“小政府、大社会”政府改革目标的主要标志。随着社区发展、社区地位的提高，社区的政治功能将不断被强化。 2、经济功能经济功能亦即生活、分配、交换、消费的功能，表现为社区通过生产或进口为其成员提供衣、食、住、行等基本的生活必须品和服务，并为社区成员提供就业与谋生的机会。担负这一功能的主要是社区的各个经济组织，社区的工厂、商店、旅店、餐馆以及第三产业等，能为居民提供生产、流通、消费、娱乐、文化等服务。3、社会控制功能社区在维护社会秩序、解决社会问题、化解社会矛盾与冲突、控制各种不稳定因素方面，具有自身独特的结构、地位和作用。社区的社会控制功能主要体现在：社区拥有一套政府行政管理与社区组织相结合的社会控制体系及运作机制。社区拥有一套社会帮困、社会救助与社会保障体系与运作的机制。社会控制功能还蕴含在社区文化与精神文明建设、社区参与和民主管理、社区服务、人的社会化、社区生态建设与环境保护等社区发展任务之中。社区的社会控制功能有助于促进和维护全社会的秩序与稳定。4、服务功能社区的服务功能是指社区通过基础性保障和福利性照顾，来满足社区居民的日常生活需求。目前我国社区已普遍建立起社区服务中心，如卫生保健、职业介绍、图书阅览、家政服务、救助中心等各类服务机构，对社区居民提供优抚、家政、治安、就业、文化等各个方面的服务活动。同时，社区的志愿者服务队，充分利用社区的人力资源的优势，发挥其技术特长，为社区居民解决生活中的各种疑难问题，也是社区服务功能的一个重大表现。随着社区的发展，社区的服务内容、服务方式将不断丰富和完善。5、参与功能社区为居民提供经济、政治、教育、康乐和福利等方面活动的参与机会，促进社区内居民的相互交往与互助，使居民对社区有更强的归属感和更多的认同感。社区通过开展各种社会公益活动、文体娱乐活动，提高社区居民的参与意识。让他们在参与社区活动中发挥自己的潜能，同时可以充分挖掘社区资源，促进社区的繁荣与发展。二、本论文的写作目的，写作方法，研究意义及创新之处 改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的全方位转变，以及社会结构的整体变迁，中国城市社区从无到有，发展到今天，发生了根本性的变化，由此给城市社区发展带来了发展和制度创新压力。呼伦贝尔经历了30多年的发展历程，尤其是在“十一五”时期经济社会发展取得了前所未有的成就，为“十二五”时期的发展奠定了坚实基础。在未来的发展过程中，呼伦贝尔的城镇化进程将面临着城镇数量和城镇人口成倍增长、城镇规模显著扩大、旧城区改造和新城区开发工作、“新农村、新牧区、新林区”建设过程中的城镇治理、少数民族地区城镇管理的特色、边疆地区城镇治理等一系列问题。既有全国城市发展过程中面临的普遍问题，又存在呼伦贝尔的特殊现象。就目前呼伦贝尔城镇社区发展来看，近几年来取得的成绩是显著的。但现实状况表明，随着呼伦贝尔经济社会的进一步发展，人们对城镇生活水平的要求进一步提高，城镇社区发展和制度创新面临着一系列新情况和新问题，需要我们对此进行更加深入的探索和理论研究。同时，对呼伦贝尔城镇社区的研究也将有助于边疆少数民族经济欠发达地区在发展过程中提高社会管理水平，并在构建社会主义和谐社会过程中起到示范的作用．呼伦贝尔市位于内蒙古自治区的东部，总面积25万平方公里。是全国面积最大的一个地级市。也是“世界上土地管辖面积最大的地区级城市”。市境内的呼伦贝尔草原是世界四大草原之一，被称为世界上最好的草原。呼伦贝尔市总东邻黑龙江省，西、北与蒙古国、俄罗斯相接壤，是中俄蒙三国的交界地带，与俄罗斯、蒙古国有1723公里的边境线，有8个国家级一、二类通商口岸，其中满洲里口岸是全国最大的陆路口岸。呼伦贝尔是中国北方少数民族和游牧民族的发祥地之一，是多民族聚居区。由于呼伦贝尔自然环境复杂多样，社会、历史和经济水平各地差异较大，社区发展的条件、模式、政策、管理体制等比较复杂。因此，社区发展必须采取科学的态度，实事求是，进行周密的调查研究，根据不同地区的不同情况、条件、特点与问题，因地制宜地进行研究。根据呼伦贝尔社区发展现状及当前社区发展中存在的问题，主要运用社会学、管理学、经济学和市政学等相关学科的合作，以农区、牧区、林区、中心城市四大经济地带的划分和城镇人口规模类型为主要依据，同时考虑了北方各少数民族的文化风俗差异，在农区选取了扎兰屯市、阿荣旗、莫旗的主要城镇作为调查样本：在牧区选取了新 巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗陈巴尔虎旗的主要城镇作为调查样本；在林区选取根河市作为调查样本；选取海拉尔作为中心城区发展的调查样本。并根据农区、牧区、林区、中心城市四大经济地带中的少数民族人口分布情况，按照随机抽取样本，运用抽样问卷调查方法及个案调查方法，对居委会和居民以及基层党政干部和企事业单位负责人进行问卷调查，基本上达到弄清当前呼伦贝尔城镇社区建设的基本模式，社区居民对社区事务的认同、参与状况，社区的管理状况的目的，并且能够通过探讨如何进行体制创新，社区运行机制的创新来推动社区建设，构建新型的政府与居民以及居民之间和他们同自治自理的社区机构之间的关系。本论文采取规范分析与实证分析相结合的写作方法，在结合公共管理理论、边疆少数民族地区治理理论、社会学理论及党和国家相关的重大方针政策的基础上，对呼伦贝尔市城镇社区进行实地走访调查研究，针对典型实例剖析，找出呼伦贝尔城镇社区发展存在的问题并提出创新思维。14 第一章呼伦贝尔城镇社区发展现状第一节呼伦贝尔城镇社区发展的大背景当前中国社会最大的特征就是处于转型时期，社区发展在社会转型阶段处于社会管理的基础地位。尤其是由“单位人”向“社会人”过度时期，怎样管理好“社会人”，发挥好社区应有的功能和作用，这是摆在理论研究者及社会实践者面前的一个难题。由此就要求社区的发展不能盲目草率，必须要有科学的论断，这就要求首先要认清城镇社区发展的理论研究及时代背景。一、中国城镇社区发展的实践模式在我国对于城镇社区发展的研究多采用实地研究，即多从本地区的实际情况出发，来研究城镇社区的发展，比较多的注重实际问题的解决，属于应用性研究。比如，深圳市对社区建设方面的理论研究成果有《深圳与新加坡社区治理机制的比较与研究》(作者：基层政权和社区建设处xgd,敏)、《社区建设与治理转型⋯一新安街道社区建设模式分析》(作者：宝安区新安街道欧瑞志)等。这些成果突出体现了“本土化”的应用研究，值得我们总结和推广。与此同时，中国幅员辽阔，在社区发展方面，南方同北方、东部同西部，各个城市都具有不同的情况和条件，都具有自身的特点和问题。总结以往社区发展的经验模式，比较有代表性的是南方的上海模式及北方的沈阳模式。(一)上海模式实行“两级政府、三级管理”，其特点是权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，使街道办事处成为社区建设的管理机构。北京、天津、南京和杭州等市也采取这种模式。在社区发展方面上海市采取了以下几个措施：一是调整居委会的规模，适当扩大了其区域(调整后的居委会规模一般在1000～3000户)。二是，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制。领导系统由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成，执行全街范围 的社区建设行使领导、协调、监督等职能。执行系统由市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会和财政经济委员会四个工作委员会构成，分别承担各个方面的管理任务。在支持系统方面，先后出台了10多个法规条例和政策文件，着力理顺市与区、区与街道的管理职能，逐步建立和完善社区管理体制。三是，为社区建设提供了从硬件建设到软件建设的基础。上海市为社区建设提供了办公、服务、文化娱乐、环保卫生等硬件设施，即物质建设方面；又在软件建设方面，如思想、道德、价值观、世界观、人生观等提供了精神基础。四是，制度创新方面，上海浦东对社区建设工作实绩考评，有的采用了“第三者考评法”(由与工作当事单位无关的专家独立主持并实施)，有的采用了“实景实录考评法”(在未有意安排的常规情景中用摄像机摄下实景，如社区环境的实际状况图像，作为社区环境实绩的考评依据)，实现了“白下而上”的社会评价机制。(二)沈阳模式以改革社区管理体制为突破口，以完善社区基本功能为目标，其特点是理顺关系，明晰社区责权，还权、转权、赋权于社区，建立了比较系统的社区内部管理体制。一是，以科学定位为切入点，合理划分社区。沈阳市社区没有定位在原来的居委会层面上，而是进行了较大规模的重新组合，重新构建。二是，进一步完善了社区组织体系——包括决策层、执行层、议事层和领导层。社区普遍建立了由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区(居民)委员会和社区党组织组成的社区组织体系。社区成员代表大会为社区最高权力机构，是社区的决策层；社区委员会代替原有的居民委员会，对社区成员代表大会负责，是社区的执行层；社区议事协商委员会，由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民和驻社区单位的代表组成，在社区代表大会闭会期问行使协商、议事与监督职能，有权对社区管理委员会的工作提出建议和进行监督，是社区的议事层；社区党支部保障和支持社区自治，为社区领导层，在社区工作中处于核心领导地位。三是，以发展社区服务为龙头，建立了区、街、社区三级社区服务网络。沈阳市普遍建立了区、街、社区社会服务中心和网点，培育社区服务队伍，建立健全了社会保障管理和服务机构，开展丰富多彩的社区文化活动，逐步实现了社区服务的网络化、产业化、社会化。四是，形成了多元化的社区建设共建机制。通过组织“社区建设宣传月”、“社区文化艺术节”、“社区广场晚会”等活动，逐步培养城市居民的 社区意识；倡导“社区是我家，建设靠大家”、“资源共享、共驻共建"等现代社区理念j广泛采取“单位与社区手拉手”、“部门与社区结对子"、“双拥共建社区”等多种形式，充分调动全社会参与社区建设的积极性，初步形成了多元化的社区建设共建机制。通过对中国城镇社区发展应用性成果分析，可以得出中国城镇社区发展主要有两种模式：一是比较注重政府在社区建设、社区管理中的主导作用，是准政府型的；二是，从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设。④二、中国城镇社区发展的大背景中国的城镇社区发展，是在工业化、城镇化的推动下发展起来的，是为了解决经济社会转型过程中出现的社会问题而开始的。公民社会的逐渐形成，城镇居民民主法制意识的强化，公民对自我管理的要求、对公共服务的需求、对政治权利的参与诉求也使得城镇社区发展面临新的环境、新的挑战。(一)城镇化快速发展的大背景改革开放30多年，农村人口不断聚集到城镇，城镇的数量增加、规模不断扩大。全国城市数量由1978年的193个增加到655个，其中百万人口以上的大城市由29个增加到了119个，城镇人口也由1978年的17245万人增加到了2007年的59379万人。在现有的6155个城市中，人口规模最大的是直辖市重庆，全市常住人口2839万；人口规模最小的是位于内蒙古自治区兴安盟西北部的阿尔山市，2008年末总人口仅5．6万；行政区域面积最大的是内蒙古自治区的呼伦贝尔市，占地总面积25．3万平方公里；行政区域面积最小的是甘肃省临夏回族自治州的州府所在地临夏市，占地面积仅88．6平方公里。这些在改革开放中诞生的新兴城市，其规模结构、组织制度等都还会在今后的发展中不断完善。城镇化的快速发展，使得人口高度集中、高密度、高异质等等，引发了一系列的城市社会问题。在计划生育管理、治安管理、社会保障等方面要求城镇社区发展要与其相适应、相协调。(二)工业化快速发展的大背景工业化的快速发展，我国已经从农业社会转变为了工业社会，进入到了工业化中期阶段。2011年我国国内生产总值达到47．2万亿元，比上年增长9．2％；①《社区建设》 公共财政收入10．37万亿元，增长24．8％；城镇新增就业1221万人，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入实际增长8．4％和11．4％。2010年从三次产业结构看，第一产业所占比重10．2％；第二产业所占比重为46．8％；第三产业所占比重为43．O％。工业化的高速发展，使得我国社会物质产品极大丰富，人们生活水平有了很大的提高。中国已经由低收入国家步入到了中等偏下收入国家的行列。城乡恩格尔系数整体上由65．9％降至40％。从2006—2010年逐年来看，国内需求对经济增长的贡献率分别为83．9％、81．9％、91．0％、138．9％和92．1％，总体而言内需经济增长的贡献率在逐步提高。中国已经进入到了一个消费社会、共享社会和需求升级社会，这些都将给社会管理以及城市社区发展提出新的挑战。(三)公民社会逐渐形成的大背景改革开放30年来，国家和社会逐步分离开来，一个独立于国家与企业之外的公民自由交往和自主结社的社会生活领域——公民社会逐渐形成。中国民政部公布的统计资料显示，截止2008年底，中国依法登记的民间组织超过4l万3600个，而民办的非法人基层社会组织超过24万个，在NGO组织就业的专职人员超过475万人，兼职工作人员超过500万人，注册的志愿人员超过2500万人。所有这些变化的一个最重要的结果是，使得过去几十年形成的“国家——民众"二层结构开始分化为“国家——民间社会(公民社会)——民众”三层结构。中国公民社会已初具规模。其重要的特征是民营企业与民营经济快速发展；中产阶级正在形成；中介组织逐步发育；社区自治不断扩大；公民的政治参与逐渐增加。“实际情况是，转型每天都在私营部门的企业家中发生，在发明新事物、创造新方法而未遭官僚机构阻止的公民中发生。”伴随着公民社会的逐渐形成，公民的政治参与逐渐增加复旦大学国际政治系的陶东明、陈明明指出：1978年以来，中国公民的政治参与状况有了一定改善，主要表现：政治参与的基础有所扩大；政治参与的渠道逐渐多样化和制度化；公民的政治参与行为逐渐增加。随着社会利益分化和利益关系重组，公民有了进行利益表达的愿望和要求，这使公民政治参与在自主性上得到增强；另一方面，由于社会资源日益由高层向低层、由政府向社会流动，公民政治参与的力度和效能均有所提高。可以说，公民参与已成为中国政治过程的一个有机组成部分。∞。何增科《中国社会管理体制改革路线图》国家行政学院出版社2009．818 三、呼伦贝尔城镇社区发展的大背景呼伦贝尔经历了“十一五"时期极不平凡的五年发展。坚持美丽与发展双赢战略，各族人民共同努力，积极应对诸多困难和挑战，在经济、社会、政治、文化方面都有了一定的积累，达到了一定的高度。呼伦贝尔城镇社区发展在这五年里也上升了层次，完善了服务内容，在硬件及软件方面得到了提高。(一)综合经济实力显著增强呼伦贝尔市以“五区建设”为重点，抢抓机遇，乘势而上，实现了经济又好又快发展。地区生产总值达到932亿元，年均增长16．1％。财政总收入完成124．68亿元，其中，地方财政总收入完成93．22亿元，年均增长24．7％；地方财政总支出达到207．9亿元，年均增长29．7％。全社会固定资产投资累计完成2039．8亿元，是“十五"时期的3．7倍。三次产业由2005年的27．5：30．5：42．0调整为19．6：42．1：38．3，其中，全部工业增加值年均增长24．4％，工业占经济总量的比重由23．9％提高到36．2％。经济结构进一步优化。第三产业快速发展，旅游总收入达到143亿元，增长3．1倍；呼伦贝尔市先后获得“CCTV2006一中国最佳民族风情魅力城市’’、“国际旅游名城"、“中国人居环境范例奖”等殊荣。(二)城镇基础设施建设推进加快五年来城镇房屋建设总面积达到1978万平方米，其中住宅面积1510万平方米，全市城镇化率达到了67．5％；启动实施了市中心城新区、满洲里新区、阿荣旗新区建设，市中心城新区市直机关业务用房、市体育馆、哈萨尔斜拉桥、满洲里新国门、呼伦贝尔大剧院等一批标志性建筑投入使用。实现了所有乡镇(苏木)通油路、行政村(嘎查)通公路的目标。根据呼伦贝尔区域发展规划，呼伦贝尔市的城镇发展岭西地区以满洲里、海拉尔为中心城市，周边牙克石、额尔古纳、根河及牧业四旗的主要城镇为卫星城。岭东地区则以扎兰屯、那吉屯为中心城市带动周边城镇的发展。构建城镇体系，实现城镇发展及管理方面的一体化。(三)民生事业得到发展19 以“六个一”幸福指数工程为统领，全面加大改善民生力度，五年累计投入资金375．7亿元，是“十五”时期的3．5倍，重点实施了46个为民办实事项目和41项公共公益工程，解决了就医就学、住房出行、用水用电、生态环境等一大批事关群众切身利益的问题，人民群众的幸福感明显增强。全市城镇居民人均可支配收入达到14857元，五年增加6629元；农牧民人均纯收入达到6295元，五年增加3093元。投资100亿元，建设保障性住房669万平方米，惠及12万户家庭，全市人均住房面积达到29平方米。城镇累计新增就业13．7万人，城镇登记失业率控制在4．12％以内。健全了覆盖城乡居民的社会保障体系，各项社会保险待遇逐年提高，全市基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险参保人数分别达到42．8万人、30．99万人、130．09万人、20．48万人和22．08万人。开创性地实施了新农保试点工作，参保人数达到18．23万人。新农合参保人数达63．2万人，参合率97．3％。城市低保月均补助达到231元，农村牧区低保年均补助水平提高了11．3％。残疾人事业长足发展，对弱势群众的扶助力度全面加大。光荣院、儿童福利院、社会福利院等爱心家园项目相继投入使用。扶贫开发成效明显，累计解决了62．1万贫困人口的温饱问题。(三)民主法制建设不断加强自觉接受人大依法监督、政协民主监督和各民主党派、无党派人士以及社会各界的舆论监督，累计办理人大代表议案7件，意见、批评和建议738件，政协委员提案983件。重视发挥共青团、妇联等群众团体作用，深入开展政务、厂务和村务公开，扩大了群众的知情权和参与权。扎实开展“三抓一建”活动，有效解决了机关干部思想、作风和纪律中存在的突出问题。强化法制意识，加强审计监督和普法教育，行政执法和公正司法水平逐步提高。认真落实民族宗教政策，社会主义新型民族关系继续巩固。全面开展“平安呼伦贝尔”创建活动，社会治安防控体系更加完善。深入开展基层矛盾排查化解活动，大信访、大调解格局基本形成。进一步加强安全生产监管，安全生产形势总体平稳。全市民族团结、社，n 会稳定、边疆安宁的大好局面得以巩固。建立健全政风行风评议制度，发展环境不断优化。第二节呼伦贝尔城镇社区发展的现状为推进全市社区建设工作持续、稳步、健康发展，更好地发挥社区在城市现代化建设与管理中的作用，根据中办、国办关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发[2000]23号)和内蒙古党办、政办《关于迸一步加强城市社区建设的通知》(内党办发[2000]28号)以及内蒙古自治区民政厅、内蒙古自治区发展和改革委员会《关于报送全区居委会办公用房和活动场所五年规划的通知》(内民政基[2006]9号)精神，呼伦贝尔市对城镇社区发展做了大量的工作，利用五年的时间，初步形成管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。一、呼伦贝尔城镇社区发展总体情况按社区构成要素，呼伦贝尔市科学合理地划分社区，将现有的393个社区规划整合到333个左右。初步形成管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。到2010年，基本形成“五个依托”的社区工作体系即，一是依托社区民警，形成广泛参与的社区安全体系；二是依托卫生服务中心，形成社区卫生服务体系；三是依托社区学校，形成学习型社区终身教育体系；四是依托社区信息化服务受理服务中心，形成居民服务保障体系；五是依托群众，形成基层民主自治管理体系，社区建设成为社会秩序稳定，社会保障充分、生活环境舒适，各种社会群体和谐相处的现代化城市社会生活共同体，为建成高水平的小康社会和现代化的社会主义和谐社会奠定坚实的基础。二、呼伦贝尔城镇社区党建工作情况社区党建工作整体水平再上新台阶，使更多的社区党组织达到领导班子好、党员队伍好、工作机制好、发展业绩好、群众反映好的“五个好”的目标要求。 (一)社区党组织在社区各种组织和各项工作中的领导核心地位进一步加强不断健全以社区党组织为领导核心的社区组织体系，按照“一居一支’’的要求，及时建立和调整社区党组织。到2010年底，全市符合建立党委、总支条件的社区，原则上都组建了社区党委、总支。为党委建制的，配备专职党务副书记。扩大党的工作覆盖面，社区党组织切实肩负起在辖区非公有制经济组织、社会团体和社会中介组织中组建党的基层组织、开展党的工作的职责。以服务群众为重点，到2010年，全市基本形成突出社会关怀和利益协调功能的社区党建工作新格局。(二)社区党组织领导班子和党务工作者队伍素质进一步优化创新选任方式，吸引优秀人才参与社区党务工作岗位的竞争，选优配强社区党务工作者，尤其是选好社区党组织书记。将社区党务工作者的选配与拓宽年轻干部、后备干部的培养锻炼途径结合起来。加强教育培训，对社区党务工作者实行任职培训，利用五年的时间对社区党务者至少进行了2轮岗位培训。到2010年，社区党务者平均年龄保持在40岁左右，党组织书记拥有大专以上学历的比例提高到了40％以上，形成一支政治素质好，群众公认、熟悉党务工作和社区管理，具有奉献精神和协作意识的社区党务工作者队伍。(三)社区党员的教育管理进一步深化扩大党员队伍，重视做好在原有居民群众中以及在下岗失业人员和流动人员中发展党员工作的同时，做好在其他社会阶层中发展党员工作，2006年至2010年，平均每个社区每年发展1名党员。实施分类教育管理，积极创设党员发挥作用的有效载体，针对离退休人员、下岗失业人员和其它社会阶层中的党员，尤其是流动人员中的党员开展不同类型的教育活动。深化机关、事业单位在职党员进社区活动，根据在职党员的职业特点和个人专长，组织他们参与社区建设。(四)社区党建工作机制进一步完善进一步建立和完善社区党建协调机制，把社区内各类机关、企事业等单位独，， 立党组织维系在一起，做到“资源共享、党务共议、活动共办、责任共担”，构建区域性党建工作共同体，增强社区党组织在区域性党建工作的协调作用。2006年，全市社区党建联席会议的组建率达到100％，到2010年，社区党建联席会议由松散型、半松散型过渡到紧密型，每年召开联席会议不少于2次。不断完善工作制度，在现有基础上继续指导各旗市区开展以“五个好”为主要内容的社区党建“综合示范区”的创建、学超工作，以点带面，努力使社区党建走上制度化、规范化的轨道，到2010年底，全市达到综合示范区水平的街道(镇)和社区达到50％以上。(五)社区党组织服务居民群众的水平进一步提升以社区党建推动社区服务，以社区服务检验社区党建。创新党员投身社区服务的工作载体，坚持寓教育管理于服务之中，以服务质量的优化提高教育管理的效果，到2010年底，全市100％的社区建立党员服务站，使党员服务站成为党组织服务党员、党员服务群众的重要阵地。加强以共产党员、共青团员为骨干的社区志愿者队伍建设，围绕“知民、为民、安民、乐民”，广泛开展“设岗定责、任岗履责"等多种类型的志愿服务活动，到2010年底，全市100％的社区建立能切实开展活动的志愿者服务队伍。三、呼伦贝尔市城镇社区居委会建设情况本着有利于加强基层民主，有利于居民自治的原则，建立和完善社区自治组织体系，形成组织健全、责权明晰、关系顺畅、功能完善的新型社区管理体制。(一)进一步优化社区工作者的年龄、知识结构走年轻化、知识化、职业化道路。建立和完善社区工作者队伍的考核和激励机制，逐步推选社区工作者持证上岗制度，继续采取民主选举，公开招聘的办法，选好配强社区居委会工作者，进一步提高社区工作者的工作能力。截至到2010年，全市40％以上的社区居委会干部达到大专以上文化程度。(二)发挥社区居民代表大会的决策，监督职能，1 每年定期召丌会议，讨论、决定社区重大事项，收集和反映群众及辖区单位的意见和建议，帮助社区居委会按照社区居民的意愿开展工作，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。(四)建立社区工作者工资，福利待遇的增长机制切实提高社区工作者的政治待遇和福利待遇，并为符合参加保险的社区居委会干部办理养老、失业、医疗等社会保险。各旗市区居委会干部补贴待遇统计表名称月享受补贴标准(元)居委会办公经费年人数保险厶补贴(元)口计副主主副委主任任标委员任主口标准准标准贝任海拉尔区427212824210009505险3600牙克石市572272849409100扎兰屯市2955761606206001险5000额尔古纳2114559010009203险市根河市253531916002险1800莫旗15336310008001险5000阿荣旗124646210009003005险6000鄂伦春3116022285080080002险3000鄂温克15123153130012001100l险300000新左旗7132790080070003险新右旗5330388358004002险1800公积 金陈旗815318007707500满洲里3531300125012005险合计2675286641459(四)进一步整合社区规模，加大投入，完善基础设施建设针对呼伦贝尔市建制镇社区较多且基础设旋落后的实际，以整合资源、便于管理、促进发展为原则，对经济发展相对滞后，社区数量过多，社区建设资金投入相对薄弱旗市的社区进一步进行了整合。将原有的327个社区，逐步调整为现在的269个(不含满州里市)。近几年来，以每年举办呼伦贝尔市社区建设经验交流会为契机，以市委政府为民办实事活动为动力，紧紧抓住国家和自治区加大社区建设资金投入的良好机遇，全力推进社区办公及活动场所等基础设施建设。首先，在2008年市委市政府把城镇社区居民活动场所建设列入了当年为民办实事项目。为此，市财政局下拨650万元，为12个旗市区建设了13个(其中海拉尔2个，其它旗市各1个)社区活动场所或办公场所。其次，根据内蒙古自治区党委、政府印发的《关于加强城镇和谐社区建设的若干意见》(内党办[2008]18号)文件提出的加快推进和谐社区建设中的五项建设内容，我们紧紧围绕“一个中心，两个站”的服务功能建设，抓住自治区加大社区建设资金投入的有利形势，积极I_L争取资金，激发基层的资金投入和工作热情，切实加强社区基础设施建设。据2009年不完全统计，全市建设社区项目33个，涉及12个旗市区，建设内容均为办公场所和服务场所。建筑总面积为21997平方米，其中最大的为1919．25平方米；最小的为300平方米，平均667平方米。为此，各旗市区地方财政为33个项目投入2500余万元。争取自治区以奖代补资金及福彩公益金300余万元。2010年我市申报社区建设项目22个，涉及10个旗市区。建设内容均为办公场所和服务场所。建筑总面积为12763平方米，其中最大的为 2600平方米；最小的为250平方米，平均为580平方米。22个项目总投资约3195万元，其中地方配套2182万元，资金来源均由地方财政投入。争取自治区以奖代补资金及福彩公益金340万元。四、呼伦贝尔市深化拓展社区服务情况认真贯彻国务院十四部委联合下发的《关于加快发展社区服务业的意见》，制定有关配套政策，大力扶持社区服务业的发展。到2010年，基本形成多种经济成分并存、服务门类多样、服务质量和水平较高、经济效益较好的社区服务网络，使社区服务业成为社会发展的重要组成部分。首先，呼伦贝尔市围绕社区居民和驻社区单位的需求，拓宽、更新和完善社区服务项目，提高服务质量，扩大社区服务覆盖面，积极向各类新兴的第三产业拓展，拓宽社区再就业安置渠道，增加有效就业岗位，通过发展社区服务业促进下岗失业人员就业，逐步使传统的服务项目向社会型现代服务模式发展。到2010年，城镇登记失业率控制在5％。其次，进一步完善政府投入、社会各界共同参与的扶贫帮困机制，大力培养志愿者队伍，做好社区福利服务工作。加快社区便民利民服务的市场化、产业化，进一步完善各类服务企业加盟社区服务中心(站)有效措施。加强社区老龄工作，强化社区为老年人服务功能，大力发展居家养老服务，不断提高社区老龄工作水平。制定扶持优惠政策，加大资金投入，同时鼓励多方面、多渠道资金发展社区服务业，采取合资、合营、连锁、代销、股份制等多种形式，加快社区服务业社会化、产业化、实体化发展步伐。再次，加快信息化建设步伐，提高自动化办公水平。要把“数字社区”建设作为社区基础设施建设的重要内容。以建设“数字社区”为突破口，依托先进的网络技术，逐步建立起全方位的网上社区管理和社区服务系统，并不断向家庭生活信息延伸。到2010年，全市80％以上的社区建有社区网络服务系统，建立起以街道为主体科学高效的社区管理体制，充满活力的社区经济运行机制，建立以数字化、网络化、信息化、智能化的社区服务新模式。26 五、呼伦贝尔市城镇社区发展社区卫生情况加强和谐社区建设工作，为社区卫生服务提供支持。调动社区各方面的资源，为社区卫生服务提供设施保障。首先，按照城市社区建设政府主导、社会参与的原则，各级政府、各有关部门、驻社区单位、社区党组织、居委会共同支持社区卫生服务工作。调动社区内机关、团体、企业和事业单位等组织和机构支持和参与社区卫生服务工作，积极提供财力和物力等方面的支持，为社区卫生服务体系的建立提供必要的场地设施和资源支持，形成多方联动，共筑共建社区卫生服务阵地的良好氛围。其次，积极推进城市医疗救助制度，发挥社区卫生服务在城市医疗救助制度实施中的作用。在推进城市医疗救助试点工作中，要调度重视并积极发挥社区卫生服务机构的作用。充分利用社区卫生服务机构网点多，服务便捷、医疗费用低等优势，降低城市困难群众医疗费用，使有限的救助资金发挥更大作用，保障城市困难群众的基本医疗需求；针对救助对象不同的疾病特点，设计不同的医疗服务，多方面关心帮助困难群众；通过社区卫生服务机构与大中型医院多种形式的联合与合作，建立困难群众分级医疗和双向转诊制度；为妇女儿童、老年人、慢性病人、残疾人等特殊困难救助对象提供医疗救助重点服务。六、呼伦贝尔市城镇社区繁荣社区文化情况以《公民道德建设实施纲要》为指导，培养居民的社会公德、职业道德和家庭美德，充分体现以德治国的重要思想，加强社会主义精神文明建设，积极开展多样性、教育性、群众性的文体活动，不断丰富社区居民文体生活，倡导居民崇尚科学、健康、向上、文明的生活方式。坚持量力而行和“方便、实用”的原则，进一步搞好社区文化、体育(健身)设施建设。100％的社区要有一个图书阅览室、一个文化中心和一个室外体育(健身)场所。加快学校、企事业单位文化体育设施向社区居民开放的进程，提高文化体育设施的综合利用率，实现资源共享。同时，深入开展具有地方特色的社区文体活动。针对不同社会层面群众的需求，开展群众通俗易懂、喜闻乐见、健康向上，具有引导性的丰富多彩的文体活动，77 特别要加强老年人以及青少年的文化活动，努力繁荣、活跃社区群众文体生活，增加群众对社区的认同感和归属感。最后，积极发展社区文体活动，推进社区文体共建活动。在继续搞好企业文化、校园文化和广场文化的同时，大力开展庭院文化和家庭文化，把各种文体活动纳入社区建设的系统工程，组织社区居民开展经常性文化娱乐活动和健身活动，充分调动社会各方面力量共同参与，使居民参与率达到80％以上，实现社区文化体育活动经常化、大众化。努力培育社区居民良好的社区参与意识和社会公德意识，将社区精神文明建设落到实处。第三节呼伦贝尔城镇社区发展面临的困扰经过多年的发展，呼伦贝尔市社区建设在市委、市政府的重视下，在有关部门的大力推动下，取得了良好的成绩。然而，面对人民需求层次的不断提高，社区发展仍然面临着众多的困扰。一、社区基础设施建设方面(一)社区基础设施建设达标率低目前制约社区建设工作的主要问题还是基础设施建设落后，财力投入不足。虽然这几年呼伦贝尔市的社区硬件建设方面，取得了长足发展，但与自治区其它盟市相比，还相对滞后。主要原因是由于一些旗市区社区基础设施历史欠账太多，加上自身财力不足，导致社区建设工作中的突出问题没有根本彻底解决。主要表现在社区办公场所和民居活动场所还没有得到落实。内蒙古自治区党委、政府印发的《关于加强城镇和谐社区建设的若干意见》(内党办[2008]18号)明确提出：“盟市所在地的社区办公用房和服务用房(不含卫生服务站)一般应达到300平方米以上”。而目前海拉尔区达到这一标准的社区仅占当地社区总数的28％。2011年自治区政府连辑副主席在全区民政工作会议上讲话时要求，在2012年底 前，所有社区办公用房和服务用房面积应达到300平方米以上。而呼伦贝尔市目前达到这一标准的社区只有66个，占社区总数的25％。可呼伦贝尔市社区硬件方面，离自治区要求和社区居民的需求还有不小的差距。按照要求，2011年要达到300平方米以上标准的社区要占总数的80％，那就需要建设的社区150个。(二)社区基础设施建设发展不平衡近年来，呼伦贝尔市的社区办公和活动场所有了明显改善。仅1000平方米以上的就有8个，其中最大的为3000平方米；旗市中心城区的社区基本都有较好的办公条件，但建制镇社区达标率非常低，相当一部分社区是借用或在镇政府、办事处合署办公，大部分没有活动场所。同时，现有社区办公设施设备存在陈旧、老化现象，需要更新和更换。各旗市普遍存在着社区办公活动场所正常运转经费和取暖费不足以及雇佣人员工资短缺问题。主要原因是由于一些旗市区社区基础设施历史欠账太多，加上缺乏资金和领导不够重视，导致社区建设工作中的矛盾问题日渐突出。(三)社区项目建设缺乏监督、落实机制，缺乏整体规划和统一建设标准一些旗市区追求面子，突出建设亮点工程。个别社区项目建设的又大又好，其它偏远社区办公场所只有十几平方米。例如，根河市河西街道办事处的一个社区建筑面积达1000多平米，而在根河市金河镇的两个社区却挤在不足几十米的办公场所里。近年兴建社区项目任务指标没有分解细化，没有针对性的制定验收方案。还有规划部门称有按建设部等中央委部的规定要求，居住小区留有居委会设施用地和要求配套建设活动用房，由于缺乏监督落实机制，有的开放商(包括统建房)没有按要求建设，即使建设起来也被挪作他用。二、社区工作者方面存在的问题(一)基层普遍反映居委会干部待遇偏低，且标准不统一的问题牙克石市社区居委会干部(正职)现在享受的生活补贴标准为每月940元，没有单独缴纳任何保险。莫旗补贴1000元交一险，扎兰屯市620元交一险，根29 河市600元交两险，海拉尔区、阿荣旗都是1000元交五险，额尔古纳市1000’元交三险，鄂伦春850元交两险。旗市补贴标准最低的是扎兰屯和根河市。而满洲罩市达到1300元交五险，鄂温克旗达到1300元交一险，新巴尔虎右旗部分社区干部享受事业编制待遇。在呼伦贝尔市经济社会快速发展的今天，呼伦贝尔市的城镇人均年可支配收入截至到2011年已经达到14857元，社区居委会干部收入显然低于平均水平，在加上各地区待遇标准不统一，这在一定程度上也制约了社区工作的开展及社区的发展。也成为社区干部素质的提高、引进新鲜血液的一个瓶颈。因此，社区干部都希望提高他们的生活补贴标准并且交够五险。(二)社区工作者队伍建设不稳定，难以胜任工作专业化的要求经过几年的改革，在社区工作者队伍建设方面，呼伦贝尔市做了大胆的尝试，拓宽了选人用人的途径，积极引进人才，并启动了大学生“居官”。然而，在一些社区，社区工作者队伍仍然存在不稳定，难以胜任的问题。例如，在扎兰屯市的一些街道社区，第一线工作的干部职工，大多未经过专业培训且沿用传统行政管理手段从事社区管理，难以胜任社区建设和发展需要；加上福利待遇普遍偏低，如社区书记、主任每月工资620元，副书记、主任每月600元。目前社区居委会的管理幅度包括综治、维稳、信访、民政、双拥、医保、社保、卫生、社区文化、计划生育、关心下一代、司法调解、城建(拆迁)、老龄工作、劳动保障平台(就业、失业、职业介绍、4050)、工会等等，工作负担很重，工作任务复杂，涉及到了百姓生活的方方面面，这些在一定程度上影响了社区工作队伍的稳定性及胜任率。三、政府对社区建设投入不足按要求自治区、盟市、旗县(区)三级财政应按2：4：4的比例进行资金投入。这几年，我市社会经济取得了快速发展，但对于社区建设的投入严重不足。自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发(民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知》(中办发[2000]23号)文件下发以来，市本级财政除了在2008年为民办实事列支650万元以外，再没有安排过社区建设方面的资金预算。自治区从2009年开始，每年全区投入200．0万元，采用以奖代补的方式支持社区建设。近两年民政厅也重点扶持了我们，但这些资金对于我市的经费缺口还是杯水车薪。大部分旗市级财政近年来都投入了大量资金用于社区建设，比如牙克石30 市从2009年开始，财政每年投入100万元，连续3年共计300万元用来解决社区居委会办公和活动场所，而且将此项经费写进了市政府工作报告。可是部分旗市还是财力紧张，甚至个别地方工资发放都有困难，所以在社区办公和活动场所建设方面，尤其是社区场所维修和购买设施设备上，存在大量工程欠帐，严重制约了社区基础设施的完善和社区建设的深入。在社区经费方面也存在着严重的政府投入不足的现象。如新巴尔虎右旗的社区每人每年人头经费不足170元，与社区日益繁重的工作量不成正比。目前几乎所有的旗直部门都与社区工作有联系，由于缺乏相应的工作准入制度，大多数的基础性工作如各项统计、普查都需要社区来完成，但相关经费补贴并没有落实在社区。党委政府部门下沉的工作内容占社区工作的80％以上，甚至还有乱压担子的现象，“权随责走，费随事转”原则未得到贯彻落实。四、信息化服务网络建设滞后应用信息化技术是提高社区服务水平的重要手段，也是今后开展社区服务的一个必然趋势。(内党办[2008]18号)明确提出：到2010年底，盟市所在地力争有80％以上、旗市所在地力争有50％以上的社区基本建成管理信息化网络平台。目前，我市已经建立网络服务平台的社区仅占全市社区总数的15％左右。仅仅海拉尔、满洲里地区实现了社区网络化服务平台。其他旗市区信息化服务网络发展极不平衡，有的地区有了网络化服务，有的地区干脆没有社区网络。 第二章呼伦贝尔市城镇社区发展问题分析第一节社区管理体制方面存在的问题呼伦贝尔市政府对社区的管理基本上通过街道办事处进行管辖。街道办事处的工作在近几年中取得了长足的进展，职能也从成立之初的办理基层政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会、反映居民意见三项职能，发展到经济和社会生活的方方面面，多达十几项职能。一方面，街道工作量不断加大，超负荷运转；另一方面，面对居民新的要求无能为力。一、街道办事处方面存在的问题(一)现行法律严重滞后，影响街道办事处职能发挥《城市街道办事处组织条例》是1954年12月31日由全国人大常委会第四次会议通过的。随着我国经济、政治、文化的发展，街道办事处在工作对象、工作任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面都发生了巨大变化，这一条例早已不适应现实需要。例如关于街道办事处的任务方面，组织条例规定有三项——办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居民委员会的工作、反映居民的意见和要求，但现在的街道办事处不仅负责城市管理，还执行政府各职能部门布置的各项工作。另外，呼伦贝尔市早在2000年就开始将居委会转变为社区，街道办事处在指导社区工作等方面缺乏法律依据，制约了其职能的发挥。(二)沿用多年的“条条"管理模式，制约了街道的“块块”职能的发挥街道办事处本是区政府的派出机构，根据现在我们现行的城市政府一直沿用上下对口的“条条”部门管理方式，凡是主要资源和主要权力都由条条掌握，各主要条口在街道一级设有专门机构。这些机构从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门下达的任务。由于各部门之间长期形成的各自管理，信息不共享，街道办事处往往没有能力协调部门之间的任务，工作起来不能归类和合并，区域优势难以发挥，工作任务繁重。同时，由于“婆婆”众多，街道办事处工作纷繁复杂，增加了街道办事处的职能，确缺乏权力。在街道办事处内部工作协调方面也32 磨擦众多。(三)长期的单位管理体制，使居民与街道和社区相分离，影响街道工作的开展长期以来，有工作单位的人归单位管理，无论是选民登记还是公民义务献血等都由单位管，只有无业的人员才由街道管理，所以形成了大多数人认为自己是单位人，而没有意识到自己同时还是街道和社区人，还要为社区建设尽义务。因此，街道的管理不能被管理相对人认可，社区建设得不到居民的响应。二、社区层面存在的问题(一)关于领导体制和工作机制问题一是缺乏强有力的组织协调机构。例如，海拉尔区社区建设工作主要由组织部和民政部门牵头。几年来的实践证明，民政部门在对社区建设的研究、推进和指导过程中，发挥了一定的作用，但随着社区建设的工作领域不断拓展，由于民政部门一方面缺乏牵头社区建设的人力资源，另一方面也缺乏推进工作的经费支持，责权利不统一，越来越难以起到牵头作用。如海拉尔区社区建设工作归市民政局的基层政权科管理，只有1名工作人员，事务庞杂，工作很难有效开展。二是社区的行政化倾向日益突出，负担沉重。据社区干部反映，现在“社区就像一个框，什么都往里头装”，基本上是一个“全能组织”，既要替代政府部门从事行政管理，又要替代各种非营利组织从事公益服务，群众性自治组织的性质难以体现，陷入了“什么都是、什么都不是”的角色冲突之中。严重影响了社区居委会的功能发挥。呼伦贝尔市海拉尔区北国经典社区内组建的各种功能的组织机构就多达24个。社区规模的扩大，行政性事务的增多，日常事务工作量加大，而社区工作者(包括党支部)人数有限，使得现在的社区在做一些服务性工作方面草草了事，这样也影响了居民对社区工作的满意度，很多居民从意识上排斥社区工作，社区实际上已经很难直接联系居民。三是社区居委会与政府、辖区企事业单位之间的关系尚未完全理顺。街道办事处普遍把社区居委会当作“腿儿”，社区居委会不能充分体现自治性质，不能充分发挥自治作用；一些驻社区企事业单位对社区共建关心不够，配合社区居委会的工作不积极主动，没有形成利益共同体等等。(二)关于社区服务问题 一是认识不到位，社区观念淡漠。政府在社区服务中的主导作用没有充分发挥，社区建设工作还未真正纳入城市建设总体发展规划，一些单位和部门对社区建设重视不够，工作和责任落不到实处，大多数群众也对社区概念认识模糊。据调查，近67％的被调查者认为社区是基层政府和街道办事处派出机构，仅20％的被调查者认为社区为居民自治组织，11％的被调查者认为社区是为居民服务的，有12％的被调查者认为社区为社会基层管理组织。二是缺乏服务实力。由于投入不足、社区准入制度不落实和对新形势下社区服务市场化、社会化运行机制研究不够等原因，相当一部分社区“忙于生计、疲于应付、安于现状”，无力无心抓好社区服务。三是社区服务的市场机制不健全，资源整合不够。一些部门、企事业单位、民间组织和个人投资社区服务业积极性不高，成效不明显。社区服务资源整合不够，社区单位向居民开放单位设施或资源不够，导致资源的闲置和缺乏并存。(三)、关于社区队伍建设问题随着和谐社区建设的深入推进，建立一支职业化的社区工作者队伍，已成为形势所追。调研中发现，社区干部人心不稳的现象普遍存在。主要原因社区工作者任务繁重，待遇过低。据初步统计，社区工作者承担的工作任务多达70多个大项近二百个小项，几乎政府各部门的有关工作和相关单位的有关工作最终都要在社区一级落实，付出与报酬形成极大的反差。因此，一些工作能力强、有经验的社区工作者纷纷辞职或跳槽到其他部门，社区队伍人员流失现象较为严重。另外，由于社区工作者的工资是由计生部门统一发放，也造成了社区干部认为仅有计生工作是本职工作，其他方面的工作都应该是社区书记来承担。绝大多数社区干部对自己的身份及工作只能的认识上还存在问题。第二节社区党建问题以社区党建统揽和推动社区建设是中国特色社区建设的一个有效的机制。随着呼伦贝尔市城镇社区党建工作的不断深入，也遇到了一些新情况和新问题。一、社区党建思想认识滞后江泽民同志指出，社区党建应实”凡是有党员的地方，就有党组织的教育管34 理，凡是有居民的地方，就有党组织服务群众的工作，就有党员发挥作用。”胡锦涛同志也强调：”只有坚持以党的组织为核心，才能协调各方形成建设社区的合力，才能保证社区工作健康发展。”但对照中央的要求，不同层面上对社区党建的一些滞后思想认识还大量存在，并正在与不断推进的城市社区党建工作发生冲突和碰撞。突出表现为以下四个方面：第一，社区党员认同社区党组织的思想淡薄。近几年来，随着改革的深入，进入社区的党员数量急剧攀升。在社区内，真正进入社区，受社区党组织直接管理的党员主要有两类，一是离退休党员，二是流动、下岗等特殊群体党员。从现实情况来看，第一类己进入社区的离退休党员，人虽然进了社区，但许多人的心却不能接受由”单位人”变为”社会人”的现实，认为到了社区会失去单位的一些待遇，故对社区党组织这个新家心怀顾虑，不甘融入。第二类特殊群体党员，他们中的不少人正处于失意之中，思想上有一些抵触情绪。同时，他们还要忙于生计，总希望再进入一个新的单位，认为组织关系留在社区只不过是权宜之计。第二，社区单位党组织参与社区党建的思想淡薄。目前，社区单位党组织一般可分为”需求型”、”普通型”、”单位型～社会型”四种类型：”需求型”指双方彼此之间存在一定的依靠和制约关系；”普通型”指双方不存在或很少存在相互依赖关系；”单位型”指的是某个大单位职工住宅区等同于现实的社区，即”职工”等于”居民”的关系；”关系型”指的是该社区建立了辖区单位领导个人与社区组织负责人之间密切往来、共建互助的关系。就目前来看，这四种类型党组织支持参与社区党建的自觉性和责任性不够平衡，单位认为社区党建应当由街道社区党组织承担，对他们来说是”份外事”，且本单位党建任务已经不少，再腾出精力参与社区党建是一件得不偿失的事。第三，在职党员自觉投身社区党建的思想淡薄。目前有相当一批在职党员的”单位党员意识”较强，而”社区党员意识”相对较弱。他们没有意识到自己作为社区居民的一员与社区党建的相关性，没有认识到身居社区参与社区党建是自己应尽的义务。因此出现三种状况：一是所在单位没有对自己投身社区党建作硬性要求的，则这些在职党员基本上完全疏离社区党建工作。二是所在单位要求在职党员到社区报到的，虽基本上能遵守，但许多党员报到后不能主动、自觉地与社区党组织取得联系，参与社区建设。三是大多数党员能参加社区党组织分配的工作，但仅仅只是为了完成临时交办的任务。第四，有关部门和上级主管领导支持社区党建的思想淡薄。社区党 建起步不久，开展工作面临着诸多困难，而这些困难相当多的并非社区党组织所能独立解决，须依赖于有关部门和上级主管领导的支持。比如：社区党建的理论和实践，虽也赖于社区党建工作者的摸索，但更赖于上级的指导和协调。此外开展社区党建所需的人、财、物也需要有关部门和上级主管领导的支持等。但在目前不少部门和上级主管领导嘴上虽也讲要重视社区党建，却无实际行动，有的不但不帮助和支持，反而给社区党建加压派任务。二、社区党建财力、物力投入不足社区党组织作为领导核心，承担着领导、协调社区各方的作用。相对于社区党建的高要求，社区在财力、物力投入方面又普遍存在着承载能力不足的现象。尽管呼伦贝尔市这几年，特别是去年采取了一些措施以缓解社区财力和物力不足的问题，但社区党建财力、物力匮乏的情况仍然存在。第一，历史旧帐型匮乏。过去所搞的居委会建设虽为现在的社区建设作了一些准备。但总的来说，居委会时期所作的财力、物力铺垫相对于现代新型社区建设要求来说是远远不够的。社区党建财力、物力上的历史老帐是不能一下子还清的，这一问题在一个相当长的时间内都将存在，并困扰社区党建工作的开展。第二，社会转轨型匮乏。在社会主义市场经济条件下，社会职能由政府、单位向社区的大转换。但是，在这种社会职能大转换中，原先承担职能、拥有相应物力、财力的政府部门和单位在卸职能的同时又没有相应让出支持原先职能的财力、物力。而原本无多少财力、物力的社区在接过转来的社会职能后又往往接受不到相应的财力、物力支持。第三，任务膨胀型匮乏。这几年随着社区建设和社区党建的升温，使得不少政府部门纷纷把职能任务延伸到社区。社区党组织对上级部门下达的任务不知分辩，不能拒绝，只有盲从，尽力应付。导致了社区党建在财力、物力上的更加捉襟见肘。第四，支持软弱型匮乏。社区党建需要党和政府的支持，也要依靠社区成员和社区单位的支持。但在人们思维上总是习惯地依靠政府的财力、物力调拨，却很难得到社区成员和社区单位在财力、物力上的有力支持。三、社区党建工作者素质不高与其他基层党建相比，社区党建的难度是很大的。一是难在社区党建的对象是复杂异质的，同一社区中，有三新组织党员、离退休党员、在职党员，还有流动党员。这些复杂异质的党员思想迥异、利益相左，要统一起来尤为困难。二是 难在工作内容的不确定性。社区党建工作内容完全是根据社区党建的实际变化情况而定的，无预设性，要随时依变化的情况而调整。三是难在社区党建无完整经验可资借鉴。其他方面的基层党建已有十几年，几十年的实践，形成了一套较为完整的工作模式和操作程序，而社区党建是一个新课题。四是难在社区党建开展时，由于社区党组织和社区单位及党员没有领导关系和行政约束，这与其他基层党组织开展活动相比显得更为困难。社区党建工作的高难度按理须有高素质的社区党建工作者相匹配，但在目前的情况下，一时还难以做到，相当一批社区党建工作者和社区工作者的素质还不能适应现代新型社区党建工作的需要。主要表现为：第一，工作作风不够实。这一点比较多的集中表现在一些招聘来的社区工作者身上。他们更多地关注自己的工作待遇和八小时工作权利。缺乏”走进千家万户、说尽千言万语、想尽千方百计、不葩千辛万苦”的奉献精神。第二，政治意识不够强。社区中的日常生活看似平淡，但其中无不隐忧着种种政治问题苗头。比如稳定问题、违法问题、对党情绪问题、邪教问题等。如果社区党建工作者能以敏锐的政治意识及早发现，争取把问题在其萌芽阶段予以控制，则基础牢，地不动，山不摇。但目前相当一部分社区党建工作者缺乏政治意识，对许多政治问题听而不闻，视而不见，无动于衷。第三，知识水平不够高。发达地区对社区工作者的文化知识要求历来很高。但在呼伦贝尔市，党建工作者文化知识普遍未达到理想层次，虽然，社区党组织书记均为大专以上文化程度，但不少社区党建工作者对一些社区相关知识几近空白，身为从事社区建设和社区党建，却不明白社区是怎么一回事。第四，领导经验不够足。社区党建工作者须有较强的组织才能，协调能力，语言表达能力和科学工作方法。但目前的社区党建工作者绝大多数都没有当过领导的经历，另外对现代新型社区的领导也是一项新工作。所以在实际工作中显得领导经验不够足。五，心理素质不够好。在社区工作，什么样的问题都可能发生，什么样的话都会听到。在这种情况下，社区党建工作者如果没有良好的心理素质是难以胜任的。但不少社区工作者尚没有作好相应的心理准备。他们面对烦琐的工作，心生厌恶；面对不理解，心生愤怒；面对困难，心生气馁；在一定程度上影响了工作的开展。第三节社区治理机制问题 治理理论是近几年来引入中国的，在社会管理理论方面逐渐被认识并且在社会各界达成了共识。社会管理“治理化”有两层含义。一是，社会管理的主体除了政府或国家外，还包括社会组织及公民个人；二是社会管理不仅包含着政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，更包括着政府与其他社会组织提供公共服务以及社会的自我管理。一、社区治理理论在呼伦贝尔的实践社区治理是以社区为载体，使所有社区的利益相关者(居民及其代表、驻区的社会机构和社会组织、社区内的民间组织、街道办事处)都能共同参与社区事务的管理模式。这也是与十六届六中全会提出的：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这一社会管理改革创新目标最相吻合的管理模式。边疆少数民族地区的城镇社区应该怎样进行治理，怎样构建社会管理的新格局，这是摆在我们理论研究者和社会管理践行者面前的一个难题。新巴尔虎左旗阿木古郎镇双拥社区在实践中探索出一套行之有效的社区治理制度，并取得了良好的社会效果。双拥社区位于阿木古郎镇西北，辖区面积1．71平方公里；人口1020户2614人；社区居委会工作人员9人；社区党支部支委会委员3人，党员91人，其中流动党员4人，离退休党员占77．6％；社区党支部结合自身实际，对社区居民关心的重大事项，坚持由党支部书记召集，三名支委会成员、三名居委会成员、三名居民参加、若干居民代表列席的民主议事会议制度。目前，在城镇最低生活保障金申请方面、廉租房申请方面，按照一事一议的要求，根据民主议事会议制度的规定、程序进行集中研究、决策，而后进行公示(七天)，再上报上级部门复审。双拥社区民主议事会议制度的建立和实施，有力提高了社区居民的民主自治意识，激发了居民群众参与社区事务的积极性，确保了党和国家政策贯彻落实科学性、民主性。今后，双拥社区党支部将继续引导群众有序参与社区治理，在现有的民主议事程序(既三名党支部成员、三名居委会成员、三名居民)的基础上，完善居民代表的选举规则，进一步扩大议事范围，更加广泛地征求群众意见、建议，并努力探讨群众监督机制的建立，逐步构建出一套社区管理的新模式。 二、呼伦贝尔城镇社区治理模式的理论分析社区治理模式，是与“政府主导下的社区自治”相适应的一种管理新模式。这种模式不同于行政的管理模式，也不同于欧美城市社区的自治模式。社区治理是以社区为载体，使所有社区的利益相关者都能共同参与社区事务的管理模式，这也是与建设“居民自治、管理有序、文明祥和新型社区”的目标最吻合的管理模式。在目前的城市社区，社区利益相关者包括：1)社区的主体——居民及其代表——居民代表大会委员会和居民委员会，2)驻区的社会机构(单位)和社会组织，3)社区内的民问组织：4)社区的指导者和帮助、支持者——街道办事处@。社区的形成过程决定了社区的治理结构的模式。从各社区形成的过程中可以看到，呼伦贝尔城镇社区的形成是一种政府行为，社区居民委员会尽管是群众性的自治组织，但是群众并不是社区建设的主角，无论是社区的形成还是社区的发展并不取决于群众，而是取决于呼伦贝尔市经济社会发展的需要。由于社区的形成是根据社会管理的现实需要而由政府推动的，社区建设和发展也取决于政府的主导和干预。从社区的治理结构上看，目前的社区仍然是属于行政型的“街道一社区”体制下的“基层社会管理性组织”。三、呼伦贝尔城镇社区治理结构分析通过社区的治理结构模式的分析，可以辨析社区居委会的功能定位：是行政的管理组织，还是自治的群众组织。社区的治理结构取决于政府的主导：一个管理型的政府，其基层管理也必然是管理型的：而一个服务型的政府，其基层管理也将是自治型的：在当前的社会转型时期，政府职能正在由管理型向服务型转换，社区的治理结构也相应具有管理一自治的二重性。呼伦贝尔城镇社区中的“治理主体"虽然是以社区居委会为代表的社区成员、以及社区的利益相关者，但街道办事处、政府在社区的办事机构也属于主体成员。仅从社区建设会议的参加者(区委主管领导、街道办事处领导干部、社区干部为主，驻区单位代表)来看，就暴露出了“治理主体”的错位。“治理客体”本应该是社区的公共事务，但事实上目前社区中基于居民意志的自治事务并不多，而协助政府的管理事务占了绝大多数。据了解，社区居委会处理政府交办的各项工作就几乎占有了所有的工作时问，如遇到检查等额外工作，社区干部们就要加班加点。社区居委会成员根本无暇顾①郭虹《社区治理结构的二重性与政府在社区建设中的职责》中国选举与治理网2010．739 及社区的公共事务。社区所谈的“重大问题”几乎全是上级(街道)布置安排的工作，如：社区计划生育章程、节目庆典活动、帮助贫困户、社区内的垃圾问题等等。来自居民的、关系社区居民利益的“重大问题”却很少能提到议事日程上。就“治理机制”而言，虽然通过制度安排的协商、合作是主要治理模式，但是街道办事处与社区之问、社区与居民之间、社区与驻区单位之间还缺乏平等对话、合作协商的基础。社区各利益相关者之问，仍保留较浓厚的行政指令色彩。目前，呼伦贝尔市城镇社区构成与全国一样。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区党支部是社区一切工作的领导核心。居委会在居民选举委员会主持下由居民代表大会选举产生，并向居民会议负责和报告工作。居委会在街道办事处的指导、支持和帮助下，依法履行职责，组织活动，协助政府和街道办事处开展工作。居委会的工作一般是通过居民小组(含物业管理公司或业主委员会)落实到户，有一些事关辖区内单位或集体的事务，则是通过居民议事会议把任务落实(如节日庆典、社会治安、清洁卫生等)到具体的单位和个人。当前，由于政府的有关部门都要求“工作进社区”，所以在社区里还有许多行政部门的挂牌，如：劳动保障工作站(劳动局)等。另外，有的社区接受了一些机构的挂靠，既可以为社区居民提供服务，社区也收取一些管理费增加社区的收入。如私人诊所挂靠后成为社区医疗服务站。还有的社区根据本身的资源也建立了一些组织，如民问公益性组织(志愿者服务队、中老年舞蹈队等)和社区服务组织(社区治安巡逻队、社区中介组织等)等。据了解，呼伦贝尔城镇各个社区的治理结构在行政层面上几乎没有差异，但在实际操作层面上却因结构要素的差异而呈现出各自的特点。比如在社区的活动能力和解决问题的能力方面，往往与社区主任有直接的关系，社区主任能力强，社区能获取的资源就比较多，社区的活动能力和解决问题的能力就强。也有的社区因为是党政机关或领导干部的工作联系点，可以借此获得比较多的资源，其活动能力也相应要强一些。也有的社区在形成过程中得到了驻区企业的支持，可以凭此获得企业的各种资源支持，社区治理工作的开展就比较顺利。鉴于社区党支部在社区的领导地位，社区党支部是社区治理结构中的核心要素。社区的工作原则上必须在党支部的领导下进行，从而保证党和政府各项政策 措施在城市基层的贯彻落实。海拉尔社区党支部成员一般是街道办事处通过公开招聘、公考公示和党员大会选举而产生的。据了解，目前呼伦贝尔市海拉尔区的社区中，书记和居委会主任均由一人兼任(所谓一肩挑)。，通过“社区党建”推动海拉尔城市社区治理工作成为了主要的途径。社区居民代表大会虽然是法定的居民利益代表，但事实上其权力及其有限。社区居民代表大会对居委会的日常工作没有多少知情权和约束力。在很多社区，居民代表大会仅发挥选举居民委员会成员的作用。社区议事会是社区信息沟通的主要途径，在实际工作中，各社区对这个途径重视不够。经社区成员大会民主选举产生，由社区内的知名人士、居民代表和驻社区单位代表组成的社区协商议事委员会很难发挥其在社区成员代表大会闭会期间的协商、议事、监督职能。据了解，居民议事会这种信息沟通的作用根本没有得到发挥。仅从社区居委会与驻区单位的信息沟通方面来看，社区居委会往往是通过送传文件、社区干部亲自拜访驻区单位的负责人等方式与各驻区单位进行工作内容的沟通。驻区单位在参与社区活动的态度上，积极性有明显差别，有的单位能以社区成员的身份参与社区活动，有的单位还存在行政等级观念。在社区治理结构中，还有两个不可忽视的重要利益相关者：街道办事处和驻区单位。街道办事处虽然是政府的派出机构，但在社区治理结构中也是关键性的角色。比如，呼伦贝尔市海拉尔区八个街道办事处作为区政府的派出机构，实际上直接领导与控制社区居民委员会的选举过程、经费来源以及工作任务的安排部署，同时也要承担所辖社区的所有责任和风险。驻区单位主要是指辖区内的党政机关和企事业单位，包括工厂、学校、医院、驻军、寺庙等。在传统体制中，单位与居委会是格格不入的，单位与自己所在的社区也是“鸡犬之声相闻、民至老死不相往来”。目前在呼伦贝尔的城镇社区内，这种单位各自为政的封闭格局已经不多见了。驻区单位通过为社区提供办公场地、办公器材、活动场所以及联合开展活动等方式，基本上实现了“资源共享、共驻共建”。从对呼伦贝尔市城镇社区治理结构的分析来看，社区居委会作为“基层社会的管理性组织”的功能在当前得到政府有意识地强化，因此承担了大量由政府赋予的职责，但其自治的功能还不能完全得到体现；社区日常工作还是以协助政府工作为主，几乎所有的政府部门均可对社区居委会安排布置工作任务。41 第三章呼伦贝尔城镇社区发展的制度创新研究第一节社区组织体$1JN新社区的组织体制从外在形式上看表现为“政府——街道办事处——社区”，社区的区域划分也基本上遵循了行政区划。这种外在的表现形式反映出的内在实质是社区组织体制的行政化及社区组织自治功能的弱化。呼伦贝尔在社区组织体制方面，深刻认识自治功能是社区发展的从外在表现形式上创新实践，以此为切入点，进而逐渐培养社区组织自治功能。一、有序引导社区居民自治，健全社区组织体制呼伦贝尔社区主要是在当地政府的倡导下为了解决社会问题而形成发展的。许多地区的社区区划都是在“街道"行政区划分下建立起来的。这种带有行政取向的社区界定，大大阻碍了社区之间的交流，不利于社区间的资源共享，新巴尔虎右旗阿拉坦额莫勒镇额尔敦乌拉社区党总支大胆创新了社区组织形式，实现了社区间的互帮互助。额尔敦乌拉社区紧紧抓住开展深入学习实践科学发展观活动和创先争优活动的契机，积极适应城镇化水平的不断提升，针对与其“手拉手”结对共建的那日图嘎查活动室达不到标准化要求、利用率不高，嘎查党员较多居住在镇区的实际问题，以共驻共建为主要模式，2010年1月成立了额尔敦乌拉城乡共建党工委。党工委下设3个城镇党总支(额尔敦乌拉社区党总支、退休人员党总支、驻社区和“进社区"机关单位党总支)、1个牧区党支部(那日图嘎查党支部)，共有党员240名，是全旗五个社区中党员最多的一个，有社区工作者12名。党工委管辖区域内共有居牧民1697户、6070人，企事业单位41家，个体工商户144家。额尔敦乌拉城乡共建党工委成为了辖社区党组织、嘎查党组织、机关单位党组织，覆盖城乡、连接条块，资源共享、功能互补的新型党组织。从社区发展的要求而言，社区应该充分体现自治功能，具有一定需求和文化价值观的公民按照自己的生活愿望聚居在一定的区域内行驶自我管理、自我组织的功能。同时，从社会管理发展的趋势来看，公众参与将越来越重要。就目前呼伦贝42 尔社区公众参与社会管理的途径主要是通过政府的有序引导。呼伦贝尔市陈巴尔虎旗加强和改进社区组织体系建设方面紧密联系本地实际创新工作载体，切实解决长期以来困扰和阻碍社区组织体系建设方面存在的突出问题。具体做法如下：一是，进一步明确社区居民委员会的主要职责，突出社区居委会的社区居民会议，办理本社区居民的公共事业和公益事业；指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益；组织居民积极参与社区事务这三项职责的发挥。二是，健全社区居民委员会下属的委员会，建立有效承接社区管理和服务的人民调节、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等各类下属委员会，切实增强了社区居民开展自治活动的能力。尤其在群众文化活动开展方面，打破了行政区划，群众自发按照自己的需求意愿组织开展，社区成为了无界限的组织载体，公民文化生活丰富多彩。三是，以扩大党内基层民主来有序引导社区居民民主。社区党组织板子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大社区党组织领导班子直接选举范围，全面推进社区党务公开，健全社区党员代表议事制度，引导党员参与民主实践，积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，带动和促进社区居民民主健康发展。通过开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。大胆运用网络，开展网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式，鼓励社区居民广泛参与，有效实践了居民对社区事务的知情、参与、决策和监督。二、发展各种社区组织的社会性功能呼伦贝尔的社区组织建设主要以社区党组织为核心带动社区其他组织的发展与建设。概况起来社区组织可以分为：一是议事、决策型组织。这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源，统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动，协调其他各组织的关系，作出决议并监督规划实施情况。二是咨询、智囊型组织。如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等。它们由社区知名人士、权威代表和一些关注社区事务的群众代表组成，对社区进行舆论监督和咨询服务。三是有偿服务型组织。包括物业公司、修理服务公司、求助中心等。它们主要是为了承担政府职能转移出来的有偿服务，发挥管理、服务与中介作用。43 四是联合经济组织。这类组织主要是为了增强城市社区的整体经济实力和社会效益。以上这些组织，可由社区决策型组织统一协调管理，其他各组织处于平等地位，各司其职，各负其责。∞呼伦贝尔市阿荣旗那吉屯金石社区在发挥社区组织社会性功能方面开辟出了一片新天地。金石社区位于阿荣旗那吉镇东南部，是典型的城郊结合型社区。社区党总支下设3个党支部，7个党小组，64名党员。金石社区党总支，在社区服务方面，强化党的领导，以创先争优为契机，以创建“五个好"先进基层党组织和争当“五带头"优秀共产党员为主线，以居民满意为工作的出发点和落脚点，拓宽服务渠道，创新社会管理。针对金石社区内的居民进行抽样调查分析，结果显示：有66％的居民在社区服务方面最希望得到的是有关就业需求方面的服务。金石社区的党总支也深深认识到了这一点。在积极向居民提供日常就业服务工作的同时，社区党总支积极拓宽服务渠道，发展社区经济实体，结合“文体型”社区特点，于2006年4月12日成立了集布贴、根雕、书法、绘画、易拉罐、玻璃雕刻、剪纸、编织、十字绣、蛋雕等十几个类别于一体的金石社区民间艺术协会。经过几年的发展，协会会员由最初的1人，发展成为现在的31人，其中党员7人，形成了独具特色的支部+协会的社会管理新模式。支部+协会的社会管理模式是由社区党组织将具有工艺品制作专长的失业、待业、无业居民组织起来，并对其培训，为其提供生产加工基地，帮助其宣传产品、销售产品，使社区手工加工产业形成了组织一生产一销售一条龙模式。这种新型的社区组织积极发挥社会功能的社会管理模式，服务了居民、发展了经济、安置了就业、体现了党领导的正确性。金石社区民间艺术协会以帮助23名家庭妇女和残疾人增加了收入，仅编织一项就创造经济价值1．1万元，开发出的旅游纪念品、民间艺术品2千多件，各级各类参观检查300多次，参观人数近万人，创造总经济价值15万余元。第二节社区运行机制创新在呼伦贝尔市社区运行机制中，街道是其中心，指导社区各项工作的开展。社区内的其他组织，如物业公司、社区文化服务中心、社区卫生服务站等等社区①乌云那《中国城市社区发展与制度创新》调研报告 公共服务组织在街道的指导下逐步形成了社区服务体系。社区居民委员会、业主委员、居民小组在街道的指导下相继成立并逐渐开展自治工作。一、社区和政府的工作关系方面有所创新首先，将服务群众作为政府及社区组织的首要任务，切实转变职能，改进管理方式和工作作风，履行好社会管理和公共服务的职责。呼伦贝尔市政府在充分调研和广泛征求意见的基础上，普遍推行社区公共服务事项准入制度。逐步清理和整合在社区设立的各种工作机构，大力压缩针对社区居民委员会的各类会议、台帐和材料报表，切实减轻社区居委会的工作负担。其次，出台一系列规范性文件，在制度上确保社区工作健康有序地发展。例如，呼伦贝尔市海拉尔区区委、区政府先后出台《海拉尔区城市社区建设示范活动实施方案》、《开展创建标准化街道党工委和社区党支部活动方案》、《在职党员Ad,时以外时间参与社区建设活动的意见》、《海拉尔区2010年街道社区“创先争优”活动指导意见》、《和谐社区建设实施意见》等一系列规范性文件。在这些文件中都明确规定了政府的职责是什么、社区的职责是什么。最后，在实践中，政府鼓励、支持、引导社区工作的工作关系得到了具体的体现。如，呼伦贝尔2010年12月份和2011年2月份，市委组织部通过举办“全市社区党建骨干人员培训班”，分两批次选派100名社区书记赴大连学习街道社区服务功能创新型工作模式，通过创新选拔培养方式，提高了呼伦贝尔市街道社区干部加强组织建设、管理社会事务、协调利益关系、处理矛盾纠纷、维护社会稳定的本领和能力。各地采取公开招聘、竞争上岗等方式，将有志于社区工作的优秀人才充实到社区，使社区书记在学历、年龄和工作能力上得到较大改善。同时，鼓励有党务工作和机关综合管理工作经验的退休干部到社区担任书记。海拉尔区采取选派机关退休党务工作者志愿服务社区的办法，目前已有2名退休人员担任社区书记，使社区干部在人员层次上得到提高。这些创新举措，在具体实践中收到了良好的效果，充分发挥了政府在社区建设中的引导和帮助的职能。二、社区与居民的互动方式上有所创新呼伦贝尔打造社区信息化网络建设，利用网络平台实现社区与居民的互动。社区通过向居民群发短信以通知社区内的重大事务，通过网络开展民意调查，开通社区论坛等形式，广泛搜集社区居民对社区事务的意见及建议，通过开展社区45 文体活动、打造精品社区等互动载体紧密将社区与居民结合起来，创新了社区与居民的互动方式。如：呼伦贝尔海拉尔区以建设文明和谐社区为契机，创新活动载体，实现了社区与居民的良好互动。一是，提升社区文化，弘扬文明新风。在开展和谐社区建设中各社区开展了“邻里节”、邻里学、邻里亲、邻里乐、邻里颂、百家宴等系列活动，启动“万名大学生进社区”活动，引起了良好的社会反响。各街道社区通过开展丰富多彩的主题文艺演出、知识竞赛、社区运动会、广场舞等群众喜闻乐见的活动，提高社区组织的凝聚力和向心力，营造了建设和谐社区、共创美好家园的良好社区与居民的互动氛围。二是，以人为本，抓社区服务的延伸。社区服务是社区建设的基础和主脉，也是社区建设的龙头。树立“小社区一大服务、小社区一大作为、小社区一大希望”的理念。近年来，海拉尔区围绕“以人为本，服务于民”的宗旨，普遍开办了计划生育、劳动就业、家政服务等30余个社区服务项目，结合城市管理体制改革的需要，提出法律、文化、卫生、武装、消防、红盾、教育、科普、综治(警务)、道德等“十进社区”工作要求，精品社区已达到十三进社区，使一些社会性工作和专业性较强的工作延伸扩大到了社区。目前，残疾人帮扶、红十字会等社会救助内容也进入社区，深入到了千家万户。在社区文化工作方面，海拉尔区共有社区文化活动室63个，各类文化活动队伍145个，参加经常性文体活动的居民达5800余人；在社区卫生工作方面，海拉尔区共建有社区卫生服务站26个，平均服务人口为O．6万人；在社区志愿者总人口数达到21730名，志愿者服务队伍450支；在社区保障工作方面，海拉尔区成立了7个劳动社会保障事务所和42个社区服务站，针对社区内的下岗职工，依托劳动社会保障所和社区服务站累计安置待业和下岗人员9000余人，对社会弱势群体，通过“爱心超市"，使社区扶贫济困活动变得持久、稳定，收到较好效果。这些工作形式、工作载体都搭建起了社区与居民互动联系的桥梁，发挥了社区沟通居民、服务居民的职能责任。三、社区与相关组织的工作关系方面有所创新首先，在社区志愿者参与社区管理和服务方面有所创新。呼伦贝尔额尔古纳市对社区志愿者参与社区管理和服务进行过专门的调查，并探索志愿者长效机制。调查显示：社区志愿者队伍组成人员的年龄多半超过了40岁，50岁以上的占到了社区志愿者总人数的87．3。男性人数为29人，女性人数为42人，比例 在1：1．5左右。其中又以退休养老和专业社区工作人员为主，这些人员绝大部分是由担任各个楼栋的楼长，各社团、服务机构的负责人组成。在社区志愿者登记名单中有三名不满17周岁的中小学生!中共党员30人，在社区志愿者队伍中所占的比例约为42％。社区志愿者队伍中所从事的服务比例最高的是“服务化”社区发展计划人员，所占比例为37．6％，当中楼长所占比例为84．7％，其他的诸如物业维修，就业、医疗咨询，社区巡逻等等的“服务化”社区发展计划所占的服务人员比例为15．3％；其次的从事扶贫接力计划的人员所占的比例为26．O％；并列排在第三位的是“学习化社区”发展计划和抢险救灾人员。所占比例都为17．2％．从事其他志愿服务的人员占2．0％。社区志愿者主要协助社区工作人员组织各种类型的文娱健身活动，提供社区服务、传达社区文件、清理社区街道、楼栋，收缴管理费用等工作。其次，强化驻区单位的社区建设责任。建立了社区党组织、社区居民委员会、驻区单位联席会议制度，定期研究资源共享、社区共建事项。积极推动驻区单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放。推动驻区单位将服务性、工业性、社会性事业逐步向社区开放，为社区居民委员会提供人力、物力、财力支持。并建立驻区单位社区建设评价体系，推动共驻共建、资源共享。呼伦贝尔市海拉尔区在社区建设的“五大工程”中就将社区与驻区单位共联共建作为一个主要工程来抓。海拉尔呼伦辖区就借助这一平台通过整合辖区资源、优势互补，注重突出驻区单位作用的发挥。街道办事处每年通过社区建设工作会议，结对共建。社区建设工作会议由街道办事处、各社区及驻区单位参加共同探讨研究全年社区建设工作。通过开展“结对共建”、“在职党员进社区”等活动，实现社区共联共建。做为企地共建的109社区，在社区建设及服务方面积极构建企地共建功能区新机制，认真开展“三联"活动，即“党建联创，共促发展进步”、“文体联谊，实现文化共育”、“治安联防、共建安民环境”。同时，109勘探队为协助呼伦街道办事处打造新型品牌社区，无偿为109社区提供了办公和活动场所。在社区建设及服务方面提供场地并支援活动。社区合唱团等一些社区活动经费也是由109勘探赞助支持的。第三节社区党建工作创新47 呼伦贝尔市积极创新街道社区党建工作模式，通过创新社区党组织工作模式、实施社区党建精品工程以及建设“党建功能区”，构建区域化党建工作新格局，进一步完善呼伦贝尔社区党建工作的服务功能，努力把事关居民群众切身利益的工作做实做细，不断提高街道社区党组织社会管理科学化水平。一、创新社区党组织工作模式按照“社区党组织工作的落脚点就是服务社区居民群众”的要求，积极发挥社区党组织和党员的凝聚人心、服务发展、促进和谐的作用，并充分发挥基层组织在社会管理创新工作中的作用，有效提升了社区服务水平。市委组织部在具体工作指导中，提出了由党组织“覆盖"到提升“功能”的要求，在社区开展建立“功能型”党支部活动，即依托具有一定规模、发展比较稳定的群众组织，采取单建、联建等方式，组建了社会服务型、维护稳定型、文明建设型等各种类型的党支部。满洲里市通过建立外来务工人员党支部、文艺团体党支部、工商户党支部等“功能型’’党支部，进一步增强了社区基层党组织活力；牙克石市永和街道楼院党支部四位一体的联动服务机制(党总支、党支部、党小组、党员中心户)调动了党员参与社区活动的积极性；海拉尔区健康街道的社区“四姐妹聊天室"、“未成年人道德服务超市”、“青少年假日驿站”等都体现了服务到位的“功能型"支部模式。与此同时，社区党组织地在坚持社会效益的前提下，不断拓展社区服务领域。由过去单纯的社会福利、低保救济拓展为扩大再就业、保健康复、家政服务等全方位服务；由过去的义务服务发展为义务与有偿相结合的服务方式。制定一系列社区服务从业人员的优惠政策，鼓励社会力量开办服务项目和社区服务实体，为社区工作人员和下岗职工举办以家政服务、建筑、餐饮等为内容的职业技能培训，实现单一劳动型向技能型的转变。一部分社区组建了以保姆计时工服务站、“阳光小学堂”等项目为主的示范服务网点，把社区居民需求和遇到的问题，纳入到社区管理和服务的内容之中。扎兰屯市通过实施“助民”工程，联合劳动部门为社区设置劳动保障平台，向阳街道纸浆社区通过劳动就业平台开展“一站式”服务，在承办下岗失业人员登记、优惠证验证、“4050”人员管理等工作的同时，还在北京、大连、呼和浩特、河北等地建立驻外就业基地，为社区提供就业信息，向外输出社区剩余劳动力，帮助外出打工者维权。 二、实施社区党建精品工程为深入贯彻落实党的十七届四中全会精神，进一步加强社区党建工作，不断深化“双扩双创”活动和巩固综合示范社区建设成果，按照中组部“有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市基层区域化党建格局’’和自治区“北疆基层党组织固本工程”的要求，结合“创先争优”活动，呼伦贝尔市委组织部决定在全市社区党组织中深入开展党建精品工程创建活动。以拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、强化社区治安、健全社区组织为主要内容，大力实施社区建设精品战略，通过打基础、搞创新、出特色、创品牌，高起点、高标准、高水平地开展社区党建工作，全面提升社区建设的整体水平，建设组织健全、管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区，从而打造出一批有特色、品牌化、叫得响、亮得出，硬件基础设施一流、软件管理服务过硬、居民满意度高的一流的精品示范社区，达到促进社区党建和社区建设全面提升的目地。实施效果如下：一是社区党建工作覆盖面进一步扩大。根据城市基层管理体制改革、城市化进程加快和居民委员会辖区调整情况，科学合理地划分社区，及时建立健全社区党组织，确保实现“一社区一支部(总支、党委)”的目标。对城市新区、开发区和城郊结合部的新建住宅区，各旗市区党委和街道党工委要提前考虑社区党组织和居委会班子配备，及时建立健全社区党组织和社区居委会及其配套组织。根据城乡一体化发展需要，认真做好了村改社区后的党组织组建和隶属关系调整工作。不断加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，积极指导、协调和支持“两新”组织建立党组织，积极推动社区党建向“两新”组织延伸。二是，社区干部队伍结构进一步优化。按照干部“四化"方针和德才兼备原则，选好配强社区党组织领导机构，尤其要选好配强党组织书记。社区党组织领导班子成员与社区居委会班子中的党员可以交叉任职，提倡社区党组织书记通过法定程序兼任社区居委会主任。积极采取从机关、企事业单位中选派，从大中专毕业生中招考和面向社会公开选拔、竞争上岗等措施，充实社区工作人员，优化社区干部结构，逐步解决了社区工作者队伍中的文化偏低、年龄偏大、能力偏弱的问题。同时，加大对社区干部的培训力度。把社区干部的培训纳入干部教育培训体系，积极组织社区党组织书-)t禾H党员干部参加各级各类培训班。各级党组织要有目的、有计划地组织社区干部通49 过外出考察、举办专题培训班、研讨班等形式，开展教育培训。三是，社区党员教育管理进一步加强。按照属地管理原则，加强和改进退休人员、下岗失业人员和流动人员中的党员的教育管理，认真做好他们组织关系的接转工作。四是，社区党建工作制度进一步规范。按照《党章》和有关规定，结合社区特点，认真落实“三会一课”制度、民主评议党员制度，建立健全党组织生活制度，工作、学习制度，以及社区党组织领导下的民主管理、民主选举、民主决策等相关制度，用制度规范自身建设和社区党建工作。积极开展创建“学习型、创新型、服务型"党组织活动，从社区党员的状况和实际需求出发，有效整合辖区各类学习资源，组织党员学理论、学文化、学科学，在社区倡导终身教育和终身学习的良好氛围。同时，充分发挥了驻社区各级人大代表、政协委员、社区单位代表和居民代表的作用，定期组织他们对社区党员进行民主评议，使全体党员始终置身于党组织和群众的监督之下。三、建设“党建功能区”，创新区域化党建工作机制呼伦贝尔市共有基层党组织9261个、党员15．8万名，2010年以来，呼伦贝尔市根据自然地理区位、经济发展类型和党建工作相似性等情况，将包括13个旗市区在内的28个市属党委，划分为牧业、农业、林业、城市及综合等五个党建功能区域。各功能区突出区域特色，采取矩阵式推进模式，以局部带动整体，将组织工作由线变块，组织资源由封闭的自有资源拓展为开放的社会资源，使全市党建工作取得了长足进步。呼伦贝尔建设”党建功能区”，探索创建了区域化党建工作机制。各级党组织根据党建功能区划分情况，积极探索区域化党建工作机制，构建城乡一体的组织带动新体系。打破地域界限、条块分割、建制束缚和行政壁垒，在坚持按地域、建制嘎查村为主设置党组织的基础上，探索推行“村村联建”、“村企联建"、“村居联建”、“村站联建"等新型党组织设置形式，构建覆盖范围广泛、党组织直接服务发展的新型基层组织体系，并逐步扩大联建范围，实现以强带弱、以企带村、以城带乡。海拉尔区建立了“军歌嘹亮’’自主择业军人党支部、出租车协会党支部、商业一条街党支部；莫旗尼尔基镇伊兰社区建立功能型特色党支部，在党员志愿者队伍中建立了“志缘”党支部，在居民家属楼院中建立了楼院“地缘"党支部，在社区文艺队中建立了4个“趣缘”党支部；加大支部在产业链上的工作力度，依托农牧业产业化龙头企业、两新组织、行业 协会和农村牧区专业合作社等实体，建立跨区域的产业党组织，为农牧民提供信息、技术、资金和销售等系列化、特色化、个性化服务，提高农牧户进入市场的组织化程度；完善机关事业单位与嘎查村、社区、新经济社会组织结对共建模式，落实好领导干部联系点制度及部门包扶制度，进一步健全城乡党的基层组织互帮互助机制。 圣士{五：口F口呼伦贝尔市城镇社区在中国城镇化及呼伦贝尔城市化进程中，从原来的居委会发展到今天，已经初具规模。在实践中，社区组织体制、社区运行机制、社区党建工作都有一定的创新。在贯彻落实党和国家有关社区建设方面的各项政策的同时，结合当地的历史、文化及地域等方面的实际，形成了一整套的可行的社区管理及运行模式。社区在社会管理体制中起着非常重要的作用，关注社区的发展与建设，对于在呼伦贝尔这样一个欠发达的民族地区构建“党委领导、政府负责、社会协调、群众参与”的社会管理的新格局有着重要的现实意义。由于本人研究能力有限，论文的研究方法及分析问题的方法还有很多的不足，有不少问题还有待进一步深入。某些观点也需要进一步完善。恳请各位专家、教授、老师同学批评指正。呼伦贝尔地区社区发展是一项长期、系统的工程。有关社区管理、运行等制度方面有一定的经验和做法，希望能够有更多研究者能够积极投身到呼伦贝尔社区发展及制度创新中来，为欠发达民族地区的社会管理创新贡献一份力量。52 参考文献【1】李俊清冲国民族自治地方公共管理导论一匕京大学，2008[2】乔治．弗雷德里态森．公共行政的精神[3]陈振明．公共政策分析．国人民大学，2003[4】张康之．公共管理伦理学中国人民大学，2009[5]李景治蒲国良．社会主义建设理论与实践．中国人民大学，2002【6]张成福党秀云．公共管理学．中国人民大学，2001【7]T煌．西方行政管理理论精要．中国人民大学，2005[8】多吉才让、李宝库．城市社区建设读本．中国社会出版社，2001【9】魏秋玲．中外社会学研究手册．中国社会科学出版社，1996[10】唐忠新冲国城市社区建设概论．天津人民出版社，2000[11]徐勇陈伟东．中国城市社区自治．武汉出版社，2002[12]杨根来王国永．社区服务与社区建设．辽宁大学出版社，2002【13]严浩．我国城市社区发展政策研究．中国计划出版社，2002【14】潘小娟．市政管理体制改革：理论与实践．社会科学文献出版社，1998[15】雷洁琼．转型中的城市基层社区组织一匕京大学出版，2001[16]俞可平．治理与善治．社会科学文献出版社，2000[17]徐永祥．社区发展论．华东理工大学出版社，2000[18]侯玉兰．城市社区发展国际比较研究．北京出版社，2000[19】唐忠新．城市社会整合与社区建设．中国言实出版社，2000[20】朱健刚．城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析．战略与管理，1997[21]赵孟营、王思斌．走向善治与重建社会资本．江苏社会科学，2001『22]俞可平．治理与善治：一种新的政治分析框架．新华文，2001[23]刘君德等．社区分化——整合运动一般规律探讨．人文地理，1997，4『24]潘允康等．社区归属感与社区满意度．社会学研究，1996，3『25]康少邦、张宁等．城市社会学．浙江人民出版社，1986f26]黎熙元主编．现代社区概论冲山大学出版社，1998『27]林流主编．新时期社区建设与管理．上海人民出版，199753 [28]李汉林．中国单位现象与城市社区的整合机制．社会学研究，1993，5[29]罗萍主编．社区导论．武汉大学出版，1995[30]．中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发(民政部关于在全国推进城市社I又：建设的意见)的通知(中办发[2000]23号)[31]内蒙古党委办公厅、政府办公厅．关于进一步加强城市社区建设的通知(内党办发(2000128号)[32]内蒙古党委办公厅、政府办公厅转发自治区党委组织部等13个部门的关于开展城市社区建设示范活动的实施方案的通知(内党办发[200219号)[33]呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[34]丁元竹．中国社会建设战略思路与基本对策．北京大学出版社，2008[35]何增科冲国社会管理体制改革路线图．国家行政学院出版社，2009[36]乌云那．中国城市社区发展与制度创新．调研报告 作者声明本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研究成果。本人同意学校根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交，允许论文被查阅和借阅。储躲毅辔眺也年白盔