呼伦贝尔市国民经济和社会发展规划中存在的问题及其解决对策 75页

万方数据分类号⋯贼⋯⋯⋯UDC密级⋯公⋯开⋯⋯．舅秀庐夕擎硕士研究生学位论文呼伦贝尔市国民经济和社会发展规划中存在的问题及其解决对策申请人：学号：培养单位：学科专业：研究方向：指导教师：完成日期：段尚俊3121780政府管理学院公共管理硕士(MPA)公共政策研究安成日教授2014年5月4日 万方数据中文摘要国民经济和社会发展规划(为行文方便，以下简称“经社规划”)是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，也是政府加强和改善宏观调控的重要手段。通过呼伦贝尔市“经社规划”体系建立现状及其在编制、评审、实施等执行过程中存在问题的分析，科学系统地分析“经社规划”实施取得的成效和存在的问题及原因，解决“经社规划”在执行中落实不到位的问题。探索建立各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，以保证其之间的一致性和互补性。通过“经社规划”立法，建立并完善规划编制的协调衔接机制、规划编制的社会参与和论证制度、创新评审与审批管理、科学评估调整机制，提出推动规划实施的合理化对策及建议。进一步发挥“经社规划”在指导国民经济和社会发展中重要的引导作用，为政府科学的决策提供理论依据。探索实现从“重规划、轻实施”到“规划与实施并重"的转变途径。关键词：“经社规划”；呼伦贝尔市；“经社规划”体系；政府宏观调控；科学决策 万方数据黑龙江大学硕士学位论文AbstractThenationaleconomicandsocialdevelopmentplanisthegovernmenttoperformtheeconomicadjustment，marketsupervision，socialmanagementandpublicservicefunctionsimportantbasis，isalsoanimportantmeansofgovernmenttostrengthenandimprovemacroeconomicregulationandcontr01．Throughthehulunbuircitysystempresentsituationandthenationaleconomicandsocialdevelopmentplanningintheplanning，reviewandimplementationoftheanalysisofexistingproblemsoftheexecutionofaplan，scientificandsystematicanalysisandevaluationplanningandimplementationoftheresultsandtheexistingproblemsandreasons，solvethenationaleconomicandsocialdevelopmentplanningintheexecutionimplementationdoesnotreachthedesignatedposition，toestablishclearplanningandpositioningofalltypesandatalllevels，complementaryfunctionsofcohesion，unifiedplanningsystem，toensureconsistencyandcomplementaritybetweentheplanning．Throughplanninglegislation，establishandperfecttheplanningofthemechanismofcoordinationandcohesion，planningofsocialparticipationandevaluationsystem，innovationplanningreviewandapprovalofmanagement，planningscientificevaluationmechanism，promotetheplanningandimplementationoftherationalizationofcountermeasuresandSuggestionstofurtherplayplanninginguidinganimportantguidingroleinthenationaleconomicandsocialdevelopment，andprovidetheoreticalbasisforscientificdecisionforthegovernment．Toexploretheimplementationfrom＼"plan，theimplementationoff”to＼"theplanningandimplementationofthe＼”shift．Keywords：Thenationaleconomicandsocialdevelopmentplan；Thehulunbuircity；Thenationaleconomicandsocialdevelopmentplanningsystem；Thegovernmentmacroeconomicregulationandcontrol；ScientificdecisionII 万方数据目录目录中文摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯IAbstract⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．II绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1第一章“经社规划”相关理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-10-第一节“国民经济和社会发展”、“经社规划”及“经社规划”体系的内涵⋯⋯⋯⋯⋯一10一一、“国民经济和社会发展”的基本内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-10一二、“经社规划”的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-13一三、“经济规划体系”的基本内涵及其特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一16一第二节国民经济社会发展与“经社规划”之间的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-17-一、“经社规划”与经济社会发展的引领带动关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一17一二、“经社规划”的评估与经济社会发展的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-17-第三节“经社规划”在国家经济、社会发展中的地位和作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．-18-一、“经社规划”在经济发展中的重要地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-18一二、切实发挥“经社规划”的指导和规范作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-19-本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一20-第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题⋯⋯⋯一21一第一节我国“经社规划”发展历程与“经社规划”体系建立⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一21一一、我国“经社规划”发展历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-21-二、我国“经社规划”体系的建立和发展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一22一三、内蒙古自治区“经社规划”体系的建立和发展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一24-第二节呼伦贝尔市规划体系建立现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-26一一、呼伦贝尔市“经社规划”体系建设的起步⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一28-二、呼伦贝尔市“经社规划”体系的发展和完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一30-第三节呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在的问题及其成因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-34-一、呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-34-二、呼伦贝尔市“经社规划”体系建设中出现问题的原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一36一本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-37-第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一39一第一节呼伦贝尔市“经社规划”执行现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一39一一、以规范性文件指导“经社规划”执行⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一39一III 万方数据黑龙江大学硕士学位论文二、规划执行中注重加强政策研究，注重与国家和自治区重点规划衔接⋯⋯⋯⋯．．．40一三、“经社规划”执行中加强规划实施情况中期评估的指导⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-42一四、“经社规划”执行中注重与宏观经济政策相衔接落实“8337”发展思路⋯⋯一43．五、“经社规划”执行与经济发展相协调，提早启动“十三五”规划重大课题研究一44．第二节呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在的问题及其原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．45．一、呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一45-二、呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中产生问题的原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．一48-本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-49一第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策⋯⋯⋯⋯⋯-51-第一节呼伦贝尔市“经社规划”体系建立之对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-51-一、注重“经社规划”体系改进方向⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-51-二、加强“经社规划”立法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-51-第二节解决呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在问题的对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯-54一一、完善“经社规划”编制的协调衔接机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一54-二、建立“经社规划”编制的社会参与和论证制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一56一三、创新“经社规划”的评审管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-56-四、强化“经社规划”实施机制的对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-58-五、建立“经社规划”的评估调整机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一6卜本章小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-63-结j吾⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-64一参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．-66-致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。-69-独创性声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．一70- 万方数据诸论绪论国民经济和社会发展规划(为行文方便，以下简称“经社规划”)是阐明国家发展战略，明确政府工作重点，引导市场主体行为的总体部署，是未来一个时期经济社会发展的远景蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。“经社规划”实施是实现政府战略目标，弥补市场不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳定的重要手段，实施得好不好，直接关系经济、社会、人口、资源、环境的科学发展。开展呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及实施机制研究，是为了借鉴先进地区的典型经验做法，总结“经社规划”体系建立及实施中的经验和不足，分析其实施中存在的问题，探索进一步推动“经社规划"体系建立及实施的有效机制与方法。一、本课题研究的目的和意义：(一)研究本课题的目的通过呼伦贝尔市“经社规划”体系建立现状及在编制、评审、实施等执行过程中存在问题的分析，探索建立较为完善的“经社规划”体系及科学、有效、完备的评估机制。切实解决呼伦贝尔“经社规划”在执行中认识不到位、落实不到位、评估不到位、监督不到位等问题，进一步发挥“经社规划”指挥棒、风向标的引导带动作用，并为政府科学的决策提供理论依据。(二)研究本课题的意义加强和完善政府宏观调控，建立健全“经社规划”体系，规范在编制、实施和管理等执行过程中，建立各级各类定位清晰、功能互补、统一衔接的“经社规划”体系，保证规划1之间的一致性和互补性，能够使“经社规划”内部的区域、1戴相龙．树立和落实科学发展观认真编制中长期经济和社会发展规划．天津经济．[J12004．10根据规划横向分类，我国的规划体系由发展计划系列和布局系列两类不同的规划子系统构成。布局系列规划又称空间规划，是规划体系中的块块规划，包括土地利用规划、城镇体系规划、城镇总体规划等。发展计划系列是规划体系中的条条规划，包括总体、专项规划等。此处“规划”一般均指中发展计划系列中规划。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文专项规划在功能定位、空间布局、产业布局、发展目标、发展重点等方面的有效衔接一致，避免了彼此之间的矛盾化、对立化问题，确保在执行过程中切实落实规划先行，并执行落实规划。科学编制和组织实施“经社规划”以及主体功能区规划，在科学分析资源环境的承载力基础上，开展有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。在“经社规划”执行过程中，开展评估工作是确保全面完成目标任务的根本要求，科学有效开展规划评估，对规划确定的各项发展目标、重点任务、重点工程以及政策措施的落实情况，给予科学、客观、公正的评价。分析评价实施取得的成效和存在的问题及原因，根据国内外发展环境变化，提出推动规划实施的合理化对策及建议，通过建立编制、评审、咨询、论证等相关的规划实施保障机制，确保规划落实到位。转变编制理念，改进编制方法，有利于实现从“重规划、轻实施”到“规划与实施并重”的转变，进而为科学地编制下一个规划奠定基础，为经济和社会发展制定科学、合理的发展规划。二、本课题的国内外研究现状及发展趋势：(一)本课题国内研究现状及发展趋势岳修虎：《对编制国民经济和社会发展中长期规划的思考》(《宏观经济研究》2002年4期)中提到，在新的经济发展的重要阶段，面临着许多新的挑战。如何顺应形势发展的需要，进行规划理论和实践创新成为中长期规划工作的一个重要课题。在社会主义市场经济条件下中长期规划不再是组织整个社会生产的经济运行机制，而是一种国家促进社会经济协调发展的重要手段。它是政府为实现国家或地区中长期的发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期框架和优化的行动方案。中长期规划工作在新时期面临许多新的课题，要在实践的基础上逐步建立与完善与市场经济体制相适应的中长期规划运作机制。一是系统地研究计划的理论基础。长期以来人们在很大程度上把计划作为一个经济概念计划理论的研究也主要侧重于经济理论相对较少地涉及与中长期规划的社会属性和政治属性密切相关的其他社会学等多门现代科学的理论与方法纳入到规划的制定与实施 万方数据诸论iiiiiiiiiiiI————I————一iIIiiiiiiiiiii中来。因此建议深入地开展中长期规划的基础理论研究工作以期用先进的理论和方法指导中长期规划的实践。二是明确中长期规划的三元属性。中长期规划具有明显的经济属性、政治属性和社会属性。强调规划的政治属性不是计划经济思想的复归而是要防止中长期规划陷入过于抽象与软约束的虚置状态。深入地研究市场经济条件下中长期规划的基本属性有利于系统地构建新时期中长期规划的内容、形式和实施机制。三是科学地处理规划内容的虚与实。四是加强对风险与不确定性的研究。在新的历史时期中长期规划面临着更多的风险和不确定性并且可能会直接地影响规划的正常运行。张可云、赵秋喜、王舒勃：《关于我国未来规划体系的改进问题思考》(《岭南学刊》2004年第l期)中提到，规划体系的改进要适应市场化改革进程的要求，正确处理好市场和以规划为代表的宏观调控之间的关系。可以肯定地认为，市场化作为中国经济体制改革的大方向不会改变，市场作为资源配置的基础地位不会动摇。以规划为代表的宏观调控的目的，旨在克服和纠正“市场失灵”。因而，对于规划体系在未来国家经济和社会发展的作用，应有比较合理的定位，充分发挥规划体系在其特定领域的作用。规划体系的改进要体现“以人为本”的思想。以往的规划体系中，经济增长速度始终是其追求的核心。这在短缺时代和市场开放水平较低的情况下无疑是正确的。但是，在我国当今的经济发展情况下，增长速度已不再处于核心地位。因为它已经越来越不能反映人们对生活质量、生态环境等方面的更高要求。因此，规划体系的改进要体现“以人为本”的思想。规划体系的改进要以提高国际竞争力为核心。当今世界是一个开放的世界，世界经济一体化的趋势在不断加深，各国在经济、政治、文化等方面的相互依存关系不断加深。因此，规划体系的改进要反映国际方面的因素。规划以及规划体系的改进要以如何提高我国的国际竞争力为核心，围绕竞争能力的提高对各方面进行周密的规划和安排。郭德宏：《历史的跨越：中华人民共和国国民经济和社会发展“一五”计划至“十一五”规划要览(1953—2010)》(2006年)中提到：每一个五年计划的内容主要包括：计划的产生及有关计划的建议、报告或说明、决议等，计划执行的情况与结果，计划时问内重大经济建设项目，计划完成的情况等。国家的经济建 万方数据黑龙江大学硕士学位论文设、社会发展与国家的政治密切相关。当国家政治清明、安定团结时，国家的经济建设速度就快，社会就安定；否则，国家经济建设速度就慢，甚至出于倒退。“文革”就是最好的证明。而与之相对应的是，“一五”计划、十一届三中全会以来的五年计划，不仅制定得完整、严谨、科学、而且都得到了实施，并都提前完成了任务。张书林：《党领导发展规划(计划)的理性透视》(《北华大学学报》(社会科学版)第12卷第1期中提到几个重要观点：一是党领导经济社会发展规划(计划)是宏观领导而不是微观领导。经济社会发展规划不是具体的目标设计问题、微观层次问题，所关注的也不是具体的细枝末节问题。既然称其为“规划”，那它就是要关注经济社会发展中的宏观性问题、长远性问题、战略性问题、全局性问题。所以，只有那些关系到经济社会发展的重大原则要求、重大政策导向、重大安排部署等才可以以经济社会发展规划的形式呈现出来。二是党领导经济社会发展规划(计划)属于决策范畴而非执行范畴。根据党政职能适当分开的原则，党是要管大事、管决策的，政府则是主要负责执行的。建议、主持、制定经济社会发展规划(计划)是党对经济社会发展所作出的重大决策，而具体负责经济社会发展规划的贯彻落实则是政府及政府部门的事情。三是党领导经济社会发展规划(计划)必须保持与时俱进的精神状态。我国经济社会发展由建国初的封闭状态到十一届三中全会后走向全面改革开放状态，由搞计划经济体制转向在党的十四大后走上市场经济体制的轨道，由过分强调国家利益、集体利益到开始重视个体利益、关注民生，由强调片面经济发展到重视以人为本、全面、协调、可持续的科学发展，这一切体现的是不断发展变化的经济社会环境与形势，是不断与时俱进的过程。通过研究“经社规划”之发展变迁，可以得出党领导下经济社会发展规划体现了时代性、把握规律性、富于创造性、具有超前性。“经社规划”要坚持解放思想、实事求是、与时俱进的改革创新精神，必须立足当前、着眼长远。要着眼于对两方面问题的研究解决：一要着眼于抓紧研究解决当前经济社会发展中面临的急需解决的紧迫问题，二要立足长远发展对经济社会发展的前景进行谋划；解4 万方数据诸论决关系经济社会长远发展的重大问题。党领导经济社会发展规划(计划)必须以满足广大人民群众日益增长的物质文化生活需要为立足点。这就决定了党对经济社会发展规划的领导必须以满足人民群众的需要为第一中心为第一考虑，为第一要务围绕最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化生活需要来设计经济社会发展规划的方方面面，并将其作为基本的出发点、立足点、落脚点。(二)本课题国外研究现状及发展趋势尼尔·哈里斯休·托马斯；李琳译：《为多样化社会而规划?——对英国政府规划政策导引的回顾》(《国际城市规划》2008年6期)中提到，评估政策对各个社会群体的不同影响已经成为公共政策日益重要的一个环节。本文介绍了多样化验证方法应用于英国政府规划政策导引(PPG)系列文件的研究成果，这一模式和方法由其他政策领域一系列相似的技术方法改进而来。其成果证实了PPG系列文件对男性和女性、少数民族、残障人士、老年人，以及儿童和青年等不同群体的特殊需求给予了较大的但各有不同的关注。文章认为PPG系列文件的改进，有待于对应现代英国社会多样化的现实就规划体系如何满足这样的多样性提出建议。这篇文章着重介绍了由英国政府资助的一项针对如何建立上述系的研究，其中还包括针对规划师进行的解释说明。评估政策对各个社会群体的不同影响，已经成为公共政策日益重要的一个环节。这一点可以由两个方面加以说明。首先，公众团体已经注意到要避免对特殊群体造成类似种族歧视的负面影响或不公正影响；其次，各部门也确信采取积极的行动措施可以对目标人群产生理想和预期效果。这些认识产生的背景是人们越来越意识到现代社会存在并且需要多样性，而由不同性别、种族、年龄、信仰和性取向构成的复杂社会恰恰是政策孕育的土壤。这关系到政策如何有效执行的问题，也强调了与规划和建成环境有关的道德和伦理尺度。三、本课题的研究路径和研究方法(一)研究路径 万方数据黑龙江大学硕士学位论文(二)研究方法本论文主要运用公共管理学的基本原理，采用了比较研究法、系统分析法、理论研究与实际工作相结合和规范分析与实证分析相结合等研究方法。第一，采取了理论研究与实际工作相结合的研究手段。呼伦贝尔市规划体系建立及评价研究是一项应用性非常强的课题。因此，在本论文的研究中，笔者始终紧密围绕课题的应用性进行研究，注重理论切合当前呼伦贝尔市规划体系建立及评估工作实际，走理论与务实相结合的研究路子。第二，采用了规范分析与实证分析相结合的研究方法。本论文通过对国内外宏观经济规划过程及评估工作经验和教训的实证分析，总结出了目前宏观经济规划及专项规划在指导经济发展的基本规律和趋势，结合呼伦贝尔市自身情况，确定呼伦贝尔市规划体系建立与评价的理念和基本原则。然后，在这些原则的指导下，设计出呼伦贝尔市规划体系建立模式及其评价模式。可以说，本论文的研究就是一个“从客观存在的事实到理性的分析研究再到实际应用的探索”的过程，这个过程实际上也是一个实证分析的研究方法与规范分析研究方法交织融合的过程。第三，采用了比较分析的研究法。一是采用了纵向比较分析法。任何地区或城市的规划体系建立及其评价必然会受各国资源条件、社会发展状况、经济发展阶段、历史文化传统等的影响。同时，各地区在不同的历史阶段、不同的经济和6 万方数据谮论社会发展条件下，对规划体系建立及其评价也可能大有不同。所以，本论文采用横向比较分析方法，在分析典型地区在经济和社会发展的不同阶段所建立规划体系的不同侧重点的基础上，联系呼伦贝尔市当前的实际情况，进行比较分析，从中借鉴其成功的经验，达到呼伦贝尔市“经社规划”引导经济发展的目的。二是采用横向比较分析法，分析现阶段国内外规划体系建立及其评价方法，研究如何在现实经济发展基础上，结合现在所具备的条件，确定呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及其评价的新模式。第四，系统分析法。“经社规划”体系是一个国家社会制度与经济制度相互交叉所形成的一个子系统，从系统角度研究建立规划体系的问题，有利于全面分析、评价呼伦贝尔市建立“经济规划”体系运行的结果和设计评价“经社规划”方法。四、本课题研究的重点、难点及创新点(一)研究的重点及难点1．本课题以呼伦贝尔市“经社规划”体系建立的现状及规划在执行过程中存在问题的分析为基础，重点研究如何有效开展“经社规划"在编制、评审、论证、实施等执行过程中发挥功效，切实发挥“经社规划’’引导经济和社会发展的重要作用。2．研究的难点是“经社规划”如何在编制、衔接、审批、评估的执行环节中，在实践中发挥重要引导作用。(二)解决办法1．学习借鉴国内外及先进地区的成功模式及经验，结合呼伦贝尔市经济社会发展现状，研究有效的发挥“经社规划”引导的重要作用。2．因为本课题研究的是与本人工作密切相关的内容，可以与工作结合起来，利用一切方便条件搜集相关材料和数据。(三)创新点1．提出呼伦贝尔市“经社规划”体系的创新建立机制，建立较为完善的分四级四 万方数据黑龙江大掌硕士掌位论文类的“经社规划”体系，寻求一种更为科学、合理的“经社规划”管理模式，以适应社会政治、经济发展。2．提出呼伦贝尔市“经社规划”体系衔接、论证、评估、审批的创新研究。随着我国改革开放和现代化建设的不断深入，对规划评审、论证工作的要求也不断提高。对“经社规划”评审、论证等执行过程中存在的问题进行分析和提出创新解决机制，对于呼伦贝尔市经济社会发展具有较强的现实意义。五、核心概念的界定规划(发展规划)。就一般意义而言，规划是指较全面或长远的计划，发展规划就是指发展主体为实现一定的发展目标，而对未来所要采取的发展道路、方法、措施、重点等要素预先进行合理调配和统筹安排而形成的较为完整和系统的计划和设想。在当代中国经济社会发展这一背景下，发展规划通常专指政府为实现国家(或地区)中长期的发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期框架和优化的行动方案。本文中规划，一般均指“国民经济和社会发展中的经济规划”。国民经济和社会发展规划(为行文方便，以下简称“经社规划”)。全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。“经社规划”统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。总体规划。国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划。以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划。以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。主体功能区规划。以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。它是专项规划、区域规划、R 万方数据诸论市县空间发展规划、土地利用规划、城市建设规划编制的基本依据。国家和自治区级分别编制全国主体功能区规划和自治区级主体功能区规划。自治区主体功能区规划的编制工作按照《内蒙古自治区人民政府关于编制自治区主体功能区规划的意见》(内政发(2008)33号)要求具体组织实施。几者之间的关系。总体规划是编制专项规划、区域规划以及制定优惠政策和年度计划的依据；专项规划是总体规划在特定领域的延伸和细化，是总体规划的基础；区域规划是总体规划在特定空间的落实，可以看作是专项规划的一种特殊类型。主体功能区规划最早在“十一五”规划《建议》提出了主体功能区的战略构想，是我国第一个关于国土空间开发的规划。它是战略性、基础性、约束性的规划。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布。它是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、等其它各类规划在空间开发和布局的基本依据，属于上位规划。9 万方数据黑龙江大学硕士学位论文第一章“经社规划"相关理论第一节“国民经济和社会发展”、“经社规划”及“经社规划"体系的内涵一、“国民经济和社会发展”的基本内涵国民经济是指一个国家社会经济活动的总称，是由互相联系、互相影响的经济环节、经济层次、经济部门和经济地区构成的。国民经济这一概念突出强调经济的整体性和联系性，突破了将国民经济局限于国家各经济部门构成总称的限制，在内涵上大大扩展社会经济活动的领域，包括了经济环节(生产、交换、分配、消费各环节)；经济层次(宏观经济、中观经济、微观经济各层次)；经济部门(工业、农业、建筑业、商业、通讯、文化、教育、科研等生产部门和非生产部门)：经济地区(国内不同经济区域以及国与国之间的经济区域和国际性区域)，较为全面而翔实地阐述了国民经济涵盖的内容。(一)国民经济学研究国民经济的学科，我们定义为国民经济学。国民经济学从属于应用(宏观)经济学，实证(宏观)经济学，是经济学一般原理与行政管理学及社会统计数据相结合的应用型宏观实证经济学。国民经济学是综合性较强的应用经济类专业。它是从宏观、战略的角度来研究国民经济与社会发展问题，并对国民经济与社会发展做出预测与规划。国民经济学的研究对象——国民经济。包括国民经济的运行过程、调节国民经济的经济杠杆原理和国民经济的运行模式和政策目标。国民经济的运行过程包括，实物与货币的关系，生产、分配、流通、消费之间的关系，经济、社会与环境的关系，当前与未来的关系，总量与增量的关系。调节国民经济的经济杠杆原理，经济杠杆是指在社会主义条件下，国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动，以实现国民经济和社会发展计划的经济手段。包括价格、税收、信贷、工资、奖金、汇率，等等。国民经济的运行模式以实现国民经济和社会发展计划的经济手段。不同的划 万方数据第一章“经社规划“相关理论分标准分为集权式与分权式：粗放式与集约式：开放式与封闭式：渐进式与跨越式等。国民经济运行的政策目标，表层目标是社会总供求平衡：内在目标是社会福利最大化：终极目标是共同富裕。(二)国民经济行业分类根据2011年第三次修订的《国民经济行业分类与代码》(GB／4754—2011)，我国国民经济行业分类如下。A农、林、牧、渔业；B采矿业；C制造业；D电力、热力、燃气及水生产和供应业；E建筑业；F批发和零售业；G交通运输、仓储和邮政业；H住宿和餐饮业；I信息传输、软件和信息技术服务业；J金融业；K房地产业；L租赁和商务服务业；M科学研究和技术服务业；N水利、环境和公共设施管理业；O居民服务、修理和其他服务业；P教育；Q卫生和社会工作；R文化、体育和娱乐业；S公共管理、社会保障和社会组织；T国际组织。(三)社会发展的含义社会发展是以人为核心的，是人的全面的发展。实现人的全面而自由的发展是马克思关于未来社会的理想目标。概念“社会发展”的界定1。其界定方法即逻辑界定：包括内涵定义法和外延界定义法。1．内涵定义法：通过概念的内在特征来界定其含义从社会发展的内在特征分析，它的内涵由由浅入深具有两种特征：一是社会发展的动态性，即社会发展是一种社会动态过程，而不是指一种社会静态现象。二是社会发展的进步性，即社会发展既是一种从落后走向先进的社会过程，又是一种从低级走向高级的社会过程。社会发展与社会变迁的区别：社会变迁既包括进步的过程也包括倒退或衰落的过程，而社会发展仅仅指社会进步的过程。社会发展是一种进步的社会变迁。2．外延定义法：通过概念的外显范围来界定其含义从社会发展的外显范围分析，它的外延由宽泛到狭窄具有三种涵义：一是相对于自然环境的社会发展。这是社会发展最广义的理解，指社会整体性发展，包括经济指标在内。主要涉及社会系统与其赖以生存的自然环境的相互1吴忠民，刘祖云主编：发展社会学．[M】．高等教育出版社．2002年版．11． 万方数据黑龙江大学硕士学位论文关系。二是相对于经济发展的社会发展。社会发展是除经济发展以外的社会其它层面的发展，主要包括社会的政治发展、文化发展、科技发展、人口规模的增大与质量的提高、生活环境的改善和质量的提高、城市化规模的扩大和水平的提高等。主要涉及社会发展过程中最重要因素(即经济因素)与非经济因素的的相互关系。三是相对于经济发展、政治发展、文化发展和科技发展的社会发展。通常用人口的预期寿命、婴儿的死亡率及识字率等单项指标来衡量社会发展。主要涉及社会发展的重要因素(经济、政治、文化、科技等)与人类的基本生存状况(即寿命、死亡、识字等状况)的相互关系。(四)社会发展的特征1社会发展的最一般特征是渐进性和整体性。1．社会发展的渐进性社会发展过程，就是社会现代化过程，实际上是传统因素与现代因素消长的进化过程。对于社会发展起步较晚、最初动力源于社会外部的后发外生型国家而言，社会发展的过程往往表现为现代因素由外到内、由表及里、由名到实的生成和发展过程。2．社会发展的整体性这是世界各国社会现代化实践过程所得出的结论。社会现代化不仅取决于经济增长，而且会受到政治、文化、教育、科技及人口等许多非经济因素的制约。到20世纪70年代，世界各国的现代化不仅遇到来自社会方面的障碍，而且遇到来自自然方面的障碍。由此可见，社会发展是包括社会系统内部各个层面的变化，又涉及社会与自然相互关系的整体性的社会发展过程。(五)社会发展的评价社会发展评价尺度应是以生产力尺度、制度尺度和人的全面发展尺度为主要内容的三维发展尺度体系。科学发展观的社会发展评价尺度包括生产力尺度、制1吴忠民，刘祖云主编；发展社会学．[M】．高等教育出版社．2002年版．12． 万方数据第一罩“经社规划“相关理论度尺度、人的全面发展尺度。首先，五个统筹1的实现必须以生产力的高度发展为前提和基础。其次，科学发展观要求坚持以人为本，把人作为社会发展的动力和主体，要求发挥人的潜能来实现经济社会的全面发展，树立全面、协调、可持续的发展观，使我国的社会发展更适应社会发展的规律，更好解决社会发展中的问题。科学发展观的基本价值取向，是以人为本、以人的全面发展为核心。它不仅为未来社会的良性发展指明了道路和努力的方向，而且本身也为社会发展提供了客观科学的评价尺度体系。二、“经社规划”的内涵(一)规划的内涵就一般意义而言，规划是指较全面或长远的计划，发展规划就是指发展主体为实现一定的发展目标，而对未来所要采取的发展道路、方法、措施、重点等要素预先进行合理调配和统筹安排而形成的较为完整和系统的计划和设想。发展规划与一般发展设想的区别就在于它具有系统性和一定的约束性。它不仅仅是对发展主体发展前景的一种展望，更是对发展主体未来发展努力的一种富含理性的系统化的指导。根据不同的标准，可以将发展规划划分为不同的种类。例如，根据发展主体的不同，发展规划可以包括个人发展规划、企业发展规划、产业发展规划、地区发展规划、国家发展规划等；根据规划的内容不同，某一主体的发展规划可以包括总体发展规划和各专项发展规划；根据规划期的长短不同，可以划分为短期发展规划和中长期发展规划。(二)“经社规划’’的内涵“经社规划”：是国家对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作的规划和安排。是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。“经社规划”统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。有长期计划(十至二十年)、中期计划(一般为五年)、年度计划。中国从1953年起至1995年共制订和执行了八个五年计划。1李天敏．论“科学发展观”的社会发展评价尺度．【J】．《湖北社会科学》．2004年第09期“五个统筹”即统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放 万方数据黑龙江大学硕士学位论文“经社规划”是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，也是政府加强和改善宏观调控的重要手段。建立健全规划体系，科学编制和组织实施“经社规划”以及主体功能区规划，有利于合理有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。总体规划。又称综合规划，是指以国民经济和社会发展为对象编制的规划。国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划。国家和省级政府的总体规划属于综合规划。总体规划是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。国家级规划，即《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》，是国务院根据《宪法》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议》，以全国国民经济和社会发展为对象编制的规划，在全国规划体系中处于“龙头”地位。省级规划是省级地方政府根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议》和国家规划，以省域内国民经济和社会发展为对象编制的规划。省级规划具有承上启下的作用，在编制时，要在贯彻国家战略意图的基础上，突出地方特色，为市县级规划提供依据，应要与相邻地区的规划相协调。专项规划。政府以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。现行政府各部门编制的各种行业规划、专项规划、专题规划、重点专项规划、项目规划以及城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等等都属于专项规划。专项规划是总体规划的基础。区域规划。以跨行政区的经济区域为对象编制的规划，是总体规划在特定空间的落实，也可以看作专项规划的一种特殊类型。区域规划编制的目的是加强地区之间的协调与合作，破除行政封锁，促使“行政区经济"走向区域经济，实现区域经济的一体化。规划内容要突出跨行政区的、确需在区域内统筹规划的领域和重大问题，要合理划定各类功能区，优化用地结构，统筹城市布局、重大基础设施建设、国土和生态环境保护、人口流动方向与规模。三者之间的关系。一是总体规划是编制专项规划、区域规划以及制定优惠政 万方数据第一章“经社规划“相关理论策和年度计划的依据；二是专项规划是总体规划在特定领域的延伸和细化，是总体规划的基础，一个好的总体规划应有若干专项规划为依托，行业的产业发展规划是总体规划不可少的组成部分；三是区域规划是总体规划在特定空间的落实，可以看作是专项规划的一种特殊类型。主体功能区规划的提出背景与意义。编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，是党中央、国务院立足我国基本国情，从可持续发展的高度出发做出的重大战略决策。“十一五”规划《建议》提出了主体功能区的战略构想，“十一五”规划《纲要》明确了推进形成主体功能区的基本方向，党的十七大报告把“主体功能区布局基本形成”作为实现全面建设小康社会宏伟目标的一项新要求。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》提出实施主体功能区战略，“十二五"规划《纲要》明确了今后五年推进主体功能区建设的主要任务。主体功能区规划1。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划等规划在空间开发和布局的基本依据。《全国主体功能区规划》是我国第一个关于国土空间开发的规划。按照新的开发理念，规划对主体功能区的内涵和划分做了阐述。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面。确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布，2012年9月《内蒙古自治区主体功能区规划》正式颁布并实施。主体功能区规划为基础性规划。至此体系调整分为四类三个层级。1国务院．国务院关于编制全国主体功能区规划的意见．【Z】．国发(2007)21号．2007年．15- 万方数据黑龙江大学硕士学位论文三、“经济规划体系”的基本内涵及其特点(一)规划体系的含义所谓规划体系，就是从不同角度表述规划内容而组成的相互衔接、相互补充、相互影响的各类规划的有机结合体。由于在一定时期内，国家规划体系所要实现的目标包括经济、科技、社会各个方面，许多目标，特别是宏观和中观目标，不仅需要分时期实现，而且需要分地域实现，特定目标还需做出专项安排。由此形成的纵横交错的内容和各种复杂的关系，单一规划形式是难以容纳和胜任的。因此，相关规划的具体目标之间、实现过程之间的协调，不能不以各具特定内容的规划为基础，进而在总体目标指导下进行反复的综合平衡，以形成统一的规划体系。(二)规划体系的特点规划体系作为一个有机结合体，具有以下特点。整体性。规划体系作为一个整体，并不等于各个规划的简单加总。从个体而言，各个规划的目标和实现以及它们与总体目标之间的关系，可能存在不一致，甚至是冲突的。但是从整体而言，它们的根本目标是一致的。所以，规划体系功能的实现不可能依靠各个规划单独实施来完成，而需要相互间协调和配合，保持整体的一致性。层次性。在不同的发展阶段，规划体系中每个规划的地位是不平等的，作用是非均衡的。例如，我国当前从时间角度进行分类的规划体系中，中长期规划是主要形式，它在整个规划体系中居于主导地位。而年度计划(短期计划)则处于从属地位，逐步简化。开放性。规划体系与现实的经济和社会发展相互作用和相互影响。一方面，现实中的经济和社会发展状况是规划编制的基础，而它们具有动态性，随着时间的推移，不断发展变化。所以，规划体系应该随着时间的推移，紧跟经济和社会发展变化的要求，不断吸收新的内容，采取新的形式，同时剔除与现实情况不相符的部分。事实上，规划体系与现实中经济和社会发展是一个互动的过程，正是在这个过程中，规划体系实现与现实中经济和社会发展的协调一致，不致成为无本之木、无源之水，实现对现实中经济和社会发展的科学指导，推动经济和社会的向前发展。 万方数据第一章“经社规划“相关理论II第二节国民经济社会发展与“经社规划”之间的关系我国已初步建立了社会主义市场经济体制，政府对经济社会的管理职能和手段正在实现从直接到间接、从微观到宏观、从项目管理到规划管理的转变。正确提出发展战略、科学制定发展规划，是贯彻落实科学发展观，促进经济社会可持续发展的必然要求。国民经济和社会发展中长期规划作为围绕发展目标和重点做出的时间、空间和制度上的部署和安排，是体现国家战略意图，凝聚民心，体现人民利益的纲领性规划。一、“经社规划”与经济社会发展的引领带动关系作为促进社会经济长期、全面、协调、可持续发展的重要手段，发展规划具有以下几个方面的功能和作用。一是将社会发展目标转换成行动方案(战略、政策和项目)；二是引导经济社会发展方向；三是创造良好的发展环境(宏观调控、公共服务)；四是协调社会、经济和生态的关系；五是协调地区发展，平衡社会福利，创造公平的发展机会；六是处理重大社会经济问题；七是其他特定功能，比如稀有资源分配、促进技术进步等。二、“经社规划”的评估与经济社会发展的关系二战后制定和执行国民经济和社会发展的中长期规划(计划)，在世界范围内曾经是一个普遍潮流，一些发展中国家和地区也曾把规划或计划作为发展经济或实现腾飞的重要手段，发达国家也把规划或计划作为经济体制的一个组成部分，作为国家垄断或政府干预的强力工具。可以得出，不同社会制度、不同经济体制、不同发展阶段和不同发展水平的国家和地区，都比较注重或曾经比较注重中长期发展计划(规划)的制定、执行和评估。不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷三大平衡，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展 万方数据黑龙江大学硕士学位论文战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。第三节“经社规划”在国家经济、社会发展中的地位和作用一、“经社规划”在经济发展中的重要地位政府通过“经社规划”拟定发展战略和行动纲领，在确定奋斗目标、引导市场行为、协调各种矛盾关系、优化社会资源配置、调控经济社会运行等方面发挥重要作用。第一，“经社规划"是政府经济调控的重要工具。从目前我国建立的以中长期调控为主的宏观调控体系看，重点是通过中长期“经社规划”调控手段，建立规划、财政、金融三大工具之间的相互配合和制约机制，综合协调宏观经济政策和正确运用其他经济的、法律的、行政的各类手段，促进宏观目标的实现，保持经济社会协调发展。第二，“经社规划”是政府履行职责的依据。政府干预经济活动必须依法进行，相对于法律，“经社规划”具有更大的灵活性。如项目审批，可以把市场准入的各种约束条件，包括资源状况、环境容量、区位布局、技术水平、规模要求等明确地告诉市场主体，这样政府就可能依据包括了这些内容的“经社规划”，来公开透明地履行干预经济活动的职责。同时也通过各类规划，限制经济活动中的各种随意行为。第三，“经社规划”是约束社会行为的“第二准则"。市场经济的基本特点是资源的公共配置，公民有充分的自主权、决策权。但是，市场经济的缺陷是由于企业追求利益最大化，使有些行为给社会的整体发展带来损失或危害。如环境污染、生态破坏、资源浪费等等。通过“经社规划”编制，可以明确地告诉市场主体，哪些可行，这样可以避免过度开发和无序发展。第四，“经社规划”是经济社会发展的行动指南。通过确定国民经济和社会发 万方数据第一罩“经社规划“相关理论展的基本方向、战略目标和重大政策，引导社会全面、和谐、可持续发展。如“以人为本、全面协调可持续发展”的指导思想，在“十五"、“十一五”规划中都有体现，“十二五”时期将贯穿于规划全过程和各个方面，是政府期望的科学发展、全面协调可持续的发展理念和构建社会的战略意图的集中体现。二、切实发挥“经社规划”的指导和规范作用经济社会全面协调可持续发展，科学地编制“经社规划”是基础，贯彻执行“经社规划”是重要保证。第一，统筹经济社会协调发展。“经社规划"事关经济社会发展的全局，统筹协调是编制科学规划的重要原则。伴随着经济和社会发展的步伐加快，流动人口管理、医疗服务、社会抚养等社会问题必将凸显。由征地拆迁、就业安置、社会保障、劳动报酬等引发的社会不稳定因素可能会增加，社会群体间的利益冲突、矛盾可能会增多。重大自然灾害、突发事件、卫生防疫等公共安全问题发生的可能性增大。统筹协调经济与社会的发展显得尤为重要。同时，认真研究经济发展方式转变、优化空间和产业布局、加快城市建设、实施自主创新、推进文化发展、深化改革扩大开放等方方面面的内容。全面履行政府职能，充分体现“以人为本”的执政理念，提高广大人民群众的生活质量和幸福指数，作为党和政府一切工作的出发点和落脚点。第二，社会广泛参与，“经社规划”体现民意。共谋大发展，同绘新蓝图。“经社规划"编制的过程要作为统一思想、达成共识、凝聚民心、振奋民气的过程。“经社规划”编制的同时，也要为“经社规划”实施打下良好的基础。在编制理念上，坚持边编制，边宣传；在工作方式上，采取开门编规划的方法，动员社会各界力量共同参与编制。坚持以政府为主导，认真听取人大代表、政协委员以及社会各界的意见和建议，集中民智，体现民意，提高“经社规划"编制的科学化、民主化和规范化水平，增强了“经社规划”编制的公开性和透明度。第三，深入调查研究，科学论证评估。“经社规划”具有指导性、可操作性， 万方数据黑龙江大学硕士学位论文是以“经社规划”具有科学性为前提的。要保证“经社规划”的科学性，就要进行深入的调查研究，充分把握“经社规划”编制的主要依据，明确重点研究课题和专项规划范围。评估是“经社规划”制定、修改、完善的延续，也是保证“经社规划”顺利实施的重要手段。评估保证了“经社规划”制定和实施的科学化，是准确把握“经社规划”实施状态、进程的主要手段，也是完善规划、对“经社规划”进行必要调整的重要依据。本章小结通过对“经社规划”相关理论及“国民经济和社会发展”、“经社规划”的概念与内涵的分析，明确“经社规划”在政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要地位。解析规划体系的涵义及规划体系作为一个有机结合体，体现了整体性、层次性、开放性的特点。作为促进社会经济长期、全面、协调、可持续发展的重要手段，发展规划具有以下多方面的功能和作用。一是将社会发展目标转换成行动方案(战略、政策和项目)；二是引导经济社会发展方向；三是创造良好的发展环境(宏观调控、公共服务)；四是协调社会、经济和生态的关系；五是协调地区发展，平衡社会福利，创造公平的发展机会；六是处理重大社会经济问题；七是其他特定功能，比如稀有资源分配、促进技术进步等。研究国民经济社会发展与“经社规划”之间的关系，以“经社规划”引领带动，在引导经济社会发展方向；创造良好的发展环境；协调社会、经济和生态的关系；协调地区发展，平衡社会福利，创造公平的发展机会方面等发挥政府加强和改善宏观调控中的重要作用。在统筹经济社会协调发展、社会广泛参与，“经社规划”体现民意、深入调查研究，科学论证评估等方面发挥着重大的作用。实现了以经济社会发展的行动指南的方式，体现政府期望的科学发展、全面协调可持续的发展理念和构建社会的战略意图的集中发展。 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题第二章我国“经社规划"发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题第一节我国“经社规划"发展历程与“经社规划”体系建j￡．．．L一、我国“经社规划”发展历程我国规划体系的历史演进过程分为三个阶段。一是，1978年至1981年的计划经济体制时期。二是，1982年至1999年的计划经济向市场经济体制转变时期。三是，2000年后至今的市场经济体制初步建立时期。建国以来，我国制定中长期发展规划已经有50多年的历史了，根据制定发展规划的目的、指导思想、基本方法的不同，可以从时间上将其大体上划分为三个阶段：即传统经济发展规划编制阶段、实行改革开放政策以后的发展规划编制阶段和“十一五”规划所开启的新的发展规划编制阶段。(一)“五年计划”到“五年规划”的转变杨伟民在《规划体制改革的理论探索》一书中指出1：“规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。从新中国成立后制定的第一个五年计划到2010年“十一五”规划收关，每～份计划、规划都在国民经济与社会发展过程中起到了积极的作用。规划的效用集中体现在规划是财富、规划是效益、规划是生产力。要更好地发挥规划的规范和指导作用，其制定的科学性、执行的强制性、调整的灵活性都是重要保证。“五年计划”是中国国民经济计划的一部分，同时也是一个国民经济和社会发展的中短期规划，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。既然叫“五年计划”，当然是每五年规划一次。我国从1953年开始制定第一个“五年计划”(简称“一五”，已经编制了十二个“五年计划”，目前正在着手第十三个五年计划的研究、编制工作。2006--2010年的“五年规划”是“第十一个五年规划”，就叫“十1杨伟民．规划体制改革的理论探索．【A]中国物价出版社．2003．21． 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题一五”。从“十一五”起，国家将“五年计划”改为“五年规划”。国家每个五年规划的编制工作一般都要经过前期研究、形成基本思路、研究提出规划框架和起草规划草案几个阶段。前期重大问题研究是基础，是否能够做到充分和扎实，直接影响到基本思路的提出，影响到最后形成的规划的科学性、有效性和权威性。“十一五”规划时期(2006年--2010年)，虽然是第十一个五年规划，严格地说，从“规划”的意义上，应该是“第一个经社规划”。因为，此前的十个，都是“五年计划"随着市场经济的发展，由计划向规划转变。“五年计划”，也就变为“五年规划”。这是我国由计划经济向市场经济转变过程中又一个历史坐标。经社规划的特点就是从具体、微观、指标性的产业发展计划向宏观的国家空间规划转化。另外，在中国改革开放发展思路中占据20多年的一个重要命题一“先富论”，在“十一五"“经社规划”中转变为“共同富裕”的主调。表1中国／五年计划O转型之路(1953·2009)时别五年计划计划类型计划严品属性计划与币场的天糸计划取代原本发育程度就很低的市场，并成为国家动员1953．1957一五计划大推动型计划绝大部分为私人物品资源，强制发动工业化的工具。二五计划．计划成为资源配置主要手段，市场调节作用很小，计划1958．1978统匍计划绝大部分为私人物品五五计划失灵问题日益突出六五计划．私人产品不断减少，混合计划作用逐步弱化与转型，逐步向市场经济转型，市场1979．199S混合型计划八五计划产品与公共产品不断增加失灵问题出现。九五计划．计划作用进一步弱化与转型，市场成为资源配置基础手1996．20∞指导型规划混合产品与公共产品十五计划段，市场失灵问题更为突出。计划基本完成从微观领域退出，但在宏观领域和公共服2006．2009十一五规划发展战略规划公共产品与混合产品务领域作用得到强化，计划和市场从相互捧斥到相互补充，相互促进。二、我国“经社规划”体系的建立和发展我国从1953年第一个“五年计划”到现在正在执行的“十二五”规划，已经经历了大约60年。笔者认为在“一五”期间制定的以时间为划分标准的年度计划、中期“经社规划”和长期“经社规划”，构成了一定程度上的“经社规划”体系，但由于“经社规划”体系内部各“经社规划”定位不准、“经社规划”不足和结构 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题不合理，因而并没有发挥出“经社规划”体系的体系功能1。在“十五计划”的实施过程中，无论是政府的有关部门还是理论界，都意识到这一问题的迫切性，对“经社规划”体系的研究成为当前的重要课题。(一)建立健全规划体系2建立三级三类规划管理体系。“经社规划”按行政层级分为国家级、省(区、市)级、市县级；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。从纵向来看，我国“经社规划”体系分成总体规划(综合规划)、专项规划、行业规划等层次。其中，总体规划和专项规划是国务院有关文件所规范的，按对象和功能类别划分的规划类型。按国家相关文件规定，行业规划被归类为专项规划中。从横向来看，我国的规划体系由发展计划系列和布局系列两类不同的规划子系统构成3。发展布局系列规划又称空间规划，是规划体系中的块块规划，包括土地利用规划、城镇体系规划、城镇总体规划，以及区域规划、开发区规划等。发展计划系列是规划体系中的条条规划。行业与专项规划中的布局内容要与空间规划内容相符，空间规划中关于行业发展和专项问题的规划也应与发展计划相一致。(二)我国“经社规划”体系的发展“十一五”规划是国家由过去的五年计划调整为五年规划的第一个中长期规划，在“经社规划”的编制程序和内容上都发生了很大变化。由注重具体项目、指标和微观经济运行，转向注重发展战略和宏观经济稳定的谋划，更加突出战略性、全局性和前瞻性，制定、实施和评估与国家“十一五”规划保持一致。“十二五”规划具有转型时期政府规划的鲜明特征。传统计划经济体制下的计划内容，涉及经济社会发展的方方面面，内容无所不包，是典型的全能政府规划。市场经济体制下的规划内容，侧重于市场失灵的领域、提供公共产品和公共服务的领域，规划任务和公共财政支出结构相对应，是典型的有限政府规划。“十1郭德宏．历史的跨越：中华人民共和国国民经济和社会发展“一五”计划至“十一五”规划要览(1953．2010)[M】．中共党史出版社．2006年版2国务院．国务院关于加强“经社规划”编制工作的若干意见．国发(2005)33号．【z】．20053戴相龙．树立和落实科学发展观认真编制中长期经济和社会发展规划．天津经济．[J]2004．10 万方数据黑龙江大学硕士学位论文二五”规划内容既有体现政府公共服务职责方面的内容，同时也保留了大量促进经济社会发展方面的内容。三、内蒙古自治区“经社规划”体系的建立和发展内蒙古自治区位于中国北部边疆，由东北向西南斜伸，呈狭长形，东西直线距离2400公里，南北跨度1700公里，横跨东北、华北、西北三大区。土地总面积118．3万平方公里，占全国总面积的12．3％，在全国各省、市、自治区中名列第三位。东南西与8省区毗邻，北与蒙古国、俄罗斯接壤，国境线长4200公里。内蒙古自治区现设呼和浩特、包头、乌海、赤峰、通辽、鄂尔多斯、呼伦贝尔、乌兰察布、巴彦淖尔9个市：兴安、阿拉善、锡林郭勒3个盟：另外有满洲里、二连浩特2个计划单列市：52个旗。(一)“经社规划”体系建立内蒙古自治区建立科学“经社规划”体系，加快推进规划体制改革，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。按照国家三级三类规划管理体系的要求，我区“经社规划”体系按行政层级分为自治区级规划、盟市级规划、旗县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划。主体功能区规划。自治区主体功能区规划的编制工作按照《内蒙古自治区人民政府关于编制自治区主体功能区规划的意见》(内政发(2008)33号)要求具体组织实施。2012年7月27日，自治区人民政府印发了《内蒙古自治区主体功能区规划的通知》(内政发(2012)85号)。该《规划》是自治区国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，明确了主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策，是自治区科学开发国土空间的行动纲领。自治区政府《通知》指出，该《规划》在规划体系中处于顶层地位，今后各级各类规划的制定、重大生产力布局均应以《规划》为依据，进行充分衔接，重大农牧业、工业、基础设施等项 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题目建设，必须符合《规划》提出的基本原则、功能定位、发展方向和战略任务，必须有《规划》主管部门出具的书面意见方可组织实施1。该《规划》按开发方式，划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类主体功能区。重点开发区域主要任务是集聚人口和经济，兼其他功能；限制开发区域农产品主产区主要任务是提供农产品，保障粮食安全，兼其他功能；限制开发区域重点生态功能区主要任务是提供生态产品，维护生态安全，兼其他功能；禁止开发区域主要任务是强制性保护具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。总体规划。内蒙古自治区人民政府组织编制了《国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标纲要》、《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，在不同时期，对于促进内蒙古自治区经济社会长期平稳较快发展发挥了重大的指导作用。专项规划。专项规划应符合总体规划确定的发展定位、方向、原则、目标和重大事项，明确政府与市场作用的范围，具有针对性和可操作性，一般包括现状、趋势、原则、目标、任务、布局、项目、保障措施等内容。《内蒙古交通运输规划》、《内蒙古能源工业规划》、内蒙古自治区《高技术产业“十一五”规划》、《交通运输“十一五”发展规划》、《农畜产品加工业“十一五”发展规划纲要》、《生态保护与建设“十一五”规划》、《稀土产业“十一五”发展规划纲要》、《“十二五”物流业发展规划》、《服务业“十二五”发展规划》、《旅游业发展第十二个五年规划》、《云计算产业发展规划(2011--2020年)》、《文化建设第十二个五年规划》、《中长期铁路网规划》等为各类产业发展提供了重要依据。区域规划。内蒙古自治区政府组织编制了《内蒙古东部区域经济“十一五”发展规划》、《内蒙古呼包鄂区域经济“十一五”发展规划》、《内蒙古以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带重点产业发展规划(2010-2020)》、《内蒙古东部盟市重点产业发展规划》等，为自治区经济综合平衡、协调发展提供政策与机制保1自治区人民政府．内蒙古自治区主体功能区规划的通知(内政发(2012)85号)．【Z】．2012年．25． 万方数据黑龙江大学硕士学位论文障。(--)内蒙古自治区“经社规划”体系的发展随内蒙古经济社会发展实际，全区上下深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家西部大开发、振兴东北老工业基地等战略的机遇，有效应对国际金融危机冲击，努力促进经济社会又好又快发展，圆满完成了“十一五”规划确定主要目标和任务，开创了内蒙古改革开放和现代化。“十二五”时期，“经济规划”《纲要》结合新的经济发展形势，提出了新的符合内蒙古自治区发展的战略目标是：“构筑重要的能源重化工业基地、绿色农畜产品生产加工基地和北方生态屏障，力争经济总量进入全国中等行列，城乡居民收入达到全国平均水平"。《纲要》提出的基本原则是：“抓住机遇，加快发展；统筹兼顾，协调发展；遵循规律，持续发展；以人为本，和谐发展”。《纲要》提出的主要任务是：“切实抓好三农三牧工作，建设社会主义新农村；继续做强做大特色优势产业，加快发展服务业；继续加强生态和基础设施建设，加快产业结构升级；促进区域协调发展，加快推进城镇化进程；增强自主创新能力，加快发展科技教育、卫生事业和坚持以人为本，构建和谐内蒙古；进一步深化改革，扩大开放”。建设新局面。从《纲要》的发展原则、战略任务、主要任务等重要事项的定位，可以分析得出《纲要》更加注重适应时代发展的需要，并与之相一致。第二节呼伦贝尔市规划体系建立现状呼伦贝尔市地处祖国北疆，内蒙古自治区最东部，因境内的呼伦湖和贝尔湖而得名，素有“绿色净土”、“北国碧玉”之称，是典型的民族地区、生态地区、边疆地区，具备生态多元、地貌多元、矿产多元、产业多元、开放多元的资源禀赋。总面积25．3万平方公里，辖2区7旗5市，人口270万，生活着蒙古族、鄂温克族、鄂伦春族、达斡尔族等42个民族。境内有2．3亿亩森林、1．2亿亩草原、500多个湖泊、3000多条河流，构成了我国北方重要的生态屏障。地下资源十分丰富，煤炭探明储量1936亿吨，石油探明储量3．5亿吨，铜、铅、锌等有色金属探明储量1000多万吨。50余种矿产资源、占有内蒙古自治区总量73％的水资源、充沛的电力资源，支撑了呼伦贝尔农畜产品加工、煤炭、电力及生物制药、装备．26． 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题制造等优势特色产业的稳步发展。优化地区资源配置，构筑区域经济协调发展新格局。抓住国家西部大开发、振兴东北老工业基地、大小兴安岭转型、国家沿边开发开放先行先试的机遇，森林工业实现产业转型、农垦集团实现产业跨跃，国家级经济技术开发区将撑起呼伦贝尔市域工业的半壁江山。点状布局、集约发展，发挥县域经济多功能的优势，制造从田园牧场开始到人们餐桌上的最纯净的食品，呼伦贝尔农、工、商贸产业化航母，扬帆起航。用国家发展政策助推呼伦贝尔的科学崛起，用优良的投资环境、高效廉洁的政治品格展示呼伦贝尔，用生态发展的战略思想和多元的政策叠加优势吸引世界，守住“绿水青山”把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设之中去。呼伦贝尔毗邻俄蒙，边境线长1733公里，有8个国家级口岸，是自治区向北开放的桥头堡。近年来，相继荣获中国最佳民族风情魅力城市、中国优秀旅游城市、中国人居环境范例奖、国家森林城市等称号；以美丽、纯净为核心，呼伦贝尔“国家生态主体功能特区"、“国家级新能源基地”‘‘国家安全食品保护区”；神秘的“中国冷极”，中国的“冷谷”，高寒生物种业基地、机械低温测试基地，让这个“冷谷"占尽了地球上泛北极圈地区“冷资源”产业的新高地。国家给予呼伦贝尔市的战略定位：祖国北方重要的生态安全屏障、国家重要的能源、有色生产加工基地、中俄蒙合作先导区、开放桥头堡、沿边经济带、绿色食品输出基地、国际旅游胜地。《黑龙江和内蒙古东北部沿边开发开放规划》给予呼伦贝尔市产业发展定位：全国重要的能源(化工)和有色金属生产加工基地，重要的绿色农畜产品加工、新型建材、装备制造、生物制药和商贸物流、文化创意、特色旅游基地。国家政策与规划给予呼伦贝尔发展带来众多机遇。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文麓i㈣崩㈣l图一、呼伦贝尔市“经社规划”体系建设的起步(一)呼伦贝尔市“经社规划”体系构成呼伦贝尔市“经社规划”体系由总体规划、专项规划和区域规划共三类组成。一是总体规划。即《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，是指导全市“十二五”时期发展的战略性、综合性和纲领性文件，也是重点战略选择、重大项目安排、相关政策制定等经济社会发展重大事项决策的重要依据，对于全市其他各类规划具有指导作用。二是专项规划。分为重点专项规划和一般专项规划。重点专项规划，是指关系国民经济和社会发展全局、需要市级以上审批和核准重大项目、安排投资数额较大、涉及重大产业布局和重要资源开发等领域的专项规划。主要包括：1．农牧业、水利、能源、交通、城镇等基础设施建设；2．土地、水、林业资源和重要矿产资源的勘查开发保护；3．生态建设、环境保护、防灾减灾，科技、教育、文化、卫生、信息化社会保障、 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题人防工程等公共事业和公共服务；4．需要政府扶持或者调控的一、二、三产业结构调整与发展中的重点领域；5．全市总体规划确定的重大战略任务和重大工程；6．国家、自治区有关部门和市人民政府要求的领域以及法律、行政法规规定的其他领域。一般专项规划是指市人民政府主管部门根据有关行业发展编制的规划，是指导其行业发展的依据。三是区域规划。我市区域规划重点是指以跨旗市区的几个县市为整体单位而编制的涉及国民经济和社会发展或某一专项区域的规划。区域规划是总体规划在特定区域的深化和落实，也是我市统筹区域协调发展的重要手段。区域规划统筹我市区域协调发展，围绕国家、自治区主体功能区发展定位，推动全市形成了“一核两带多点”的工业化和城镇化发展格局、“一带一区多点”的生态保护与修复格局、“一带两区”的农牧林业格局1。结合国家和自治区的区域发展战略，组织编制《口岸经济带发展规划》、《呼伦贝尔中心城区发展规划》和其他需要编制的跨旗市区的区域性发展规划，市政府将对区域性规划进行专题研究、专项确定、统一组织。制定了《呼伦贝尔岭东地区经济发展规划》，重点以岭东地区为整体区域，侧重在相似资源基础上谋划产业协同发展的规划。(二)建立二级三类“经社规划”管理体系依据国家和自治区“经社规划”编制工作实施意见，全市建立二级三类管理体系。按行政层级分为市级规划、旗市区级规划；按对象和功能类别分为总体规划、区域规划、专项规划(包括重点专项规划和一般专项规划)。呼伦贝尔市总体规划、区域规划和专项规划的规划期一般为5年，也可展望到10年以上。旗市区级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。口内蒙古自治区人民政府．呼伦贝尔市城镇体系规划(2012-2020)．【z】．2012年．29． 万方数据黑龙江大学硕士学位论文呼伦贝尔市规划体系图二、呼伦贝尔市“经社规划”体系的发展和完善(一)“经社规划”发展及其特点“经社规划"中重点研究《国民经济和社会发展五年规划纲要》，突出全市特点，明确国民经济和社会发展总体发展战略目标、战略任务、战略布局，产业发展方向和目标，重大建设工程和重点项目布局，体制机制改革和对外开放任务，经济社会发展的主要政策、措施等。我市“十二五”规划从以下几个方面逐步发展和完善。第一，更新“经社规划’’编制理念。一是要以人为本，注重民生保障，统筹兼顾，促进经济与社会、城市与农村牧区、人与自然之间的和谐发展；二是要保持经济社会发展与本地区主体功能定位相一致，编制规划时充分考虑我市作为国家生态安全屏障、国家重要的生态功能区的主体功能定位，与资源环境承载能力相适应，促进全市经济社会可持续发展；三是要推动全市走节能环保、绿色发展的路子，积极发展低碳经济和绿色经济，充分利用好我市作为国家低碳试点城市所享受的相应优惠政策与“差别化政策”1的权力，加强环境保护和生态治理，为经济社会发展提供更多的生态产品；四是实施保护与开发并重，以开发促保护，1国务院．国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见．【z】．国发(2011)2l号．2011年提出：产业政策。根据国家产业布局和专项规划，实施差别化产业政策，优先在内蒙古布局建设具有比较优势的煤炭、电力、煤化工、有色金属生产加工等项目，在项目核准、资源配置等方面给予积极支持。 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题以保护促发展的发展模式，实现美丽与发展双赢。第二，加强前期调研与课题研究。前期重大问题课题研究是“十二五”规划的基础。我市在深刻把握“十二五"时期国际经济环境的新变化，国家、自治区经济发展的新形势以及呼伦贝尔市经济发展的阶段特征的基础上，立足全局谋划未来，理清长远发展思路，深入研究了事关呼伦贝尔市未来发展的全局性、战略性、关键性问题，解决影响呼伦贝尔市“十二五”发展的重要问题和市民群众十分期盼解决的民生问题。我市围绕“十二五”发展的指导思想、发展环境、战略定位、产业发展、改革开放、协调发展、社会建设、生态环境、基础设施建设等主要方面，确定了37个前期重大研究课题。第三，注重增强可操作性。一是要加强部门间的分工协作，增强“经社规划”解决经济和社会发展问题上的合力作用；二是加强经社规划间的衔接，总体规划要发挥引领作用，区域规划要体现区域间协调，专项规划要准确把握行业发展重点与方向；三是增强可操作性，切实体现规划主要任务、推进措施、扶持措施和规划实施的保障措施。第四，坚持经社规划的程序化、规范化。各旗市区、各部门、各大企业在编制和审批时，要严格按照国家、自治区和我市规定的程序和要求进行编制，严格遵循规划编写、组织协调、专家咨询、征求意见、信息发布等编制各环节和各主要内容的咨询、衔接和协调配合，以保证“十二五’’规划体系全面形成和落实工作的有序推进。第五，增强开放性。一是适应经济全球化不断变化形势，扩大视野，把全市发展放在国际、国内大环境中统筹考虑；二是紧紧抓住中俄两国《规划纲要》实施的历史性机遇，充分利用中、俄、蒙两种资源、两个市场，积极落实合作项目与基础设施建设，找准发展方向，推进呼伦贝尔中俄蒙区域矿业、文化、旅游等多领域合作；三是积极抓住国家促进东北振兴的新机遇，在专项规划、产业衔接、文化旅游等方面，积极与东北三省和东五盟市合作；四是增强编制工作的科学性和专业性，充分吸纳社会各界参与，加强专家咨询论证，确保规划质量和水平；五是提高规划编制的参与度和透明度，运用报纸、网络等媒体，群策群力，集思 万方数据黑龙江大学硕士学位论文广益，畅通社会公众参与规划编制的渠道，使规划编制的过程真正成为全民参与、统一思想、博采众长、凝聚人心的过程。(--)呼伦贝尔市重点专项规划发展情况呼伦贝尔市重点专项规划中分生态保护类、产业发展类、综合交通类、空间布局类等。主要有：全市县域经济方面总体规划及其旗市区县域经济规划，非公经济发展规划，产业结构调整规划，城镇化发展规划，生态屏障保护规划及草原保护与利用规划、沙地治理、湿地保护等子规划等。重点明确呼伦贝尔市未来发展的战略定位、空间布局、主要任务、重点项目、发展目标、政策保障等内容。具体是呼伦贝尔《工业园区“十二五”产业发展规划》、呼伦贝尔市《农牧业产业化“十二五”发展规划》、《交通运输“十二五”发展规划》、《工业和信息化“十二五”发展规划(201l一2015)》、《市绿色食品产业“十二五”发展规划》、《县域经济发展规划(2013--2020年)》《新型城镇化发展规划》、《矿产资源总体规划》、《生态屏障建设规划(2013—2020年)》、《旅游业发展相关规划》、《清洁能源输出基地开发总体规划(2013--2030年)》，呼伦贝尔经济技术开发区《产业发展规划》、《生物产业专项规划(2013--2020年)》、《装备制造业专项规划(2013--2020年)》、《有色金属产业专项规划(2013--2020年)》等。 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题呼伦贝尔市“+二五”综合交通运输体系布局图呼伦贝尔市“十二五”规划体系与框架图f——————■■r■—————■=了■■————__1．基础性规蜘总体规划区域发展规刘专项规划+鼍鬻零孳震童蚕爹雾参参霉爹li-V暑T!T霉簧影簧}i景{矗!藿{毒it溪囊；iTVl嚣Ⅻ葺藿罐l霉爱爨萎差嚣焉_1．1_誊董辨≈群!篱女霉京j||嫠＆‘蠢33 万方数据黑龙江大学硕士学位论文第三节呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在的问题及其成因一、呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在的问题尽管随着经济社会发展，我们对“经社规划”的科学定位和深入理解逐步加深，单个“经社规划”的编制和实施正得到不断加强，但作为一个整体的现行规划体系，仍存在发展中的问题。(一)各级“经社规划”彼此之间衔接不到位为规范全市“经社规划”的编制、实施和管理，建立各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，保证规划之间的一致性和互补性，依据国家和自治区规划编制工作实施意见，创新提出规划体系管理理念，并开展规划编审、衔接工作，在全区首创建立并完善规划体系。我市开创性建立规划体系得到自治区认可，被树为自治区典型。同时建成分级分类重点规划信息库。分基础性规划、总体规划、区域性规划、专项规划四大类，国家级、省区级、地市级、旗市区级四个层级建立我市规划信息库，共包含368个各类重点规划，其中包括36个涉及我市基础设施、产业发展、生态环保等市级重点专项规划，为规划编制、衔接做好信息服务工作。规划信息库为衔接相关规划提供基础。规划衔接工作是保障各级各类规划相互协调，形成科学性、整体性、规范性、前瞻性的规划体系。但在实际工作中，我市各级各类规划的编制按旗市区、分层级、分行业、分区域、分类别隶属于不同的主管部门。尽管2011年市政府以《关于进一步加强规划衔接意见的通知》、2012年市政府办公厅下发《呼伦贝尔市规划编审管理办法》，已经要求规划要进行统一有效的统筹衔接。并在2013年《政府议事规则》中明确指出，“规划主管部门要加强对规划的衔接”，但我各类规划还存在相互分割，各自为政的情况，均未能做好科学、有效衔接，严重削弱了规划体系的整体功能。未能充分发挥规划在政府管理、经济调节中的作用。在组织开展重点专项规划的衔接工作中，规划管理部门多次明确下文要求各“十二五”专项规划要与全市总体规划的有效衔接，相关专业部门才主动作为， 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题II开展规划衔接工作，才使规划管理部门能够有效统筹组织综合交通运输规划、保障性安居工程规划、工业信息化、农牧业等“十二五”各类专业规划在战略方向、重大任务、发展目标、主要措施等重点内容与全市“十二五”规划衔接。通过重大事项的衔接才能确保各专项规划功能清晰、定位准确、特色鲜明，形成规划统筹和谐与有机统一。但各部门主动与规划管理部门进行规划衔接的意识较差，从长远来看，是不利于规划管理体系建立与发展的。(二)“经社规划"的立法体系还不健全由于发展规划立法滞后，规划编制程序不规范，规划审批的层级及事权交叉；前后规划之间，上下级规划之间，区域性规划、专项规划与总体规划之间衔接不够，没有建立起统一衔接、科学系统的规划体系。“经社规划”的编制和执行得不到法律的保障。由于我国在相关规划法律建设方面基本还处于起步阶段，只有针对某一区域的专项规划法规，如主席令[1989]第23号颁布《中华人民共和国城市规划法》、中华人民共和国主席令第七十四号颁布《中华人民共和国城乡规划法》及各省市在此指导下制定的各地《城乡规划法实施细则》、中华人民共和国主席令第二十七号颁布《中华人民共和国土地管理法》，但在“经济规划”方面的法律法规还存在空白，经济类规划的立法体系还十分不健全。同时由于缺乏法律保障，在执行过程中，个人主义和长官意志代替“经社规划”的现象十分严重。即使颁布了《城乡规划法》，但也存在人为的为扩在建设用地，而随意改变土地用地性质的情况，法律的保护和约束未能充分发挥作用。(三)现有“经社规划"体系中缺少“以人为本”的规划理念由于社会公众参与度较低，导致“以人为本”的规划理念未能较好体现。相反社会各乔不同利益者应享有均等的机会和发言权，参与制定政策、编制规划和管理的全过程，才能真正体现出“以人为本”及各界民众的需求。同时相应专业部门应该依靠自己的专业知识对决策具有合法的参与权力和实施规划的权力，并有权在各部门的决策者之间进行协调，最终产生具有广泛群众基础的民主型发展规划。(四)现有“经社规划”体系中注重经济发展，而未能充分体现公共服务受传统观念的影响，“经社规划”中对经济发展十分重视，认为经济增长就必 万方数据黑龙江大学硕士学位论文然会提高人民的福利水平。在这种思想的指导下，“经社规划”实际上是以经济发展为中心的，而非以考虑人的各个层次的需求，尤其是精神需求及社会公共服务的共享。针对呼伦贝尔地区的发展，由于原有的经济基础薄弱，基础设施欠账较多，经济发展极不平衡，在注重经济发展的同时，还要考虑生态环境保护和可持续发展的问题，同时在规划文化、教育等方面的发展时，还应注重公共服务均等化发展方面的内容。在这种背景下，原有的规划体系已不适应新的形势的要求，因此必须对观念进行更新。二、呼伦贝尔市“经社规划”体系建设中出现问题的原因(一)规划体系建设中出现问题的原因第一，规划体系立法性质未明确，对规划体系建立约束力不强。由于国家未建立《国民经济和社会发展规划法》，我市没有上位法可遵循，只是在经济社会发展中制定了《呼伦贝尔市国民经济和社会发展规划编审管理办法》，指导全市“经济规划”的衔接与实施。但其约束力不强，未能形成有效监控与规范，在规划的编制与执行中，有多方面均未按其执行，规划管理部门也不能有所作为。同时对规划体系建立重视程度不够也是体系建立发展中的重大理念与观念的问题。第二，体系建立中衔接综合性较强，要求高、难度大。在管理部门对规划的科学、有效衔接中，存在着要知晓基础性规划、总体规划、重点专项规划和区域规划等各级各类规划，尤其是要与当地的《土地利用总体规划》1、《城市总体规划》2等进行充分衔接，并融会贯通各类规划，才能科学、有效衔接，达成一致。第三，未能充分重视经济、社会和生态效益的整合。规划体系由单目标经济型转向多目标的可持续发展型。综合分析，从近期利益看，经济发展与以人为本二者是矛盾关系，而从长远考虑，二者则是统一关系。实施可持续发展战略是目前乃至今后规划的重大战略之一，其宗旨是以人为本，以人为中心。即：明显改善人民生1土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。2城市规划是对城市各项建设活动进行综合平衡和合理安排的规划。城市规划包括总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划(简称控规)和修建性详细规划。总体规划内容主要有城市性质、规模和布局，以及城市综合交通体系和各类专项规划等；城市规划是城市建设和发展的龙头、是指导城市建设的蓝图。 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题括质量，而改善环境质量是生活质量的重要组成部分‘1改变“高资本投人、高资源消耗、高污染排放”发展模式，利用市场机制和技术进步建立适合、我市市情的“资源节约型”和“环境友好型”国民经济体系：同时也应充分利用“两种资源”、“两个市场”。第四，达成目标的多方面诉求不同。我市所要实现的经济和社会发展目标是多方面的，不仅需要分阶段完成，而且需要分地域完成，有时还要担据特殊需要进行专项安排。由此形成的纵横交错的内容和各种复杂的关系，单一规划形式是难以容纳和胜任的。从“各自为政"走向“整体划一”，促进规划体系内各规划间的协调和配合。各级规划彼此之间衔接较差，一些专业规划还存在相互分割，各自为政的情况，严重削弱了规划体系的整体功能。本章小结通过研究我国“经社规划”发展历程与“经社规划”体系建立问题，明确规划体系从不同角度表述规划内容而组成的相互衔接、相互补充、相互影响的各类规划的有机结合体。我国建立了三级三类规划管理体系。相关规划的具体目标之间、实现过程之间的协调，只能以各具特定内容的规划为基础，进而在总体目标指导下进行反复的综合平衡，以形成统一的规划体系。同时重点分析内蒙古自治区“经社规划"体系建立，已经形成了以“经社规划”为统领，以主体功能区规划为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在问题的分析，研究呼伦贝尔市在现行规划体系中各级规划彼此之间衔接不到位、规划的立法体系还不健全、现有规划体系中缺少“以人为本”及未能充分注重人的精神需求及公共服务均等化水平共享的规划理念等四个方面问题进行探究性分析，找出规划体系建设中出现问题的原因，得出了在理念发展中，应基于呼伦贝尔市情的“资源节约型”和“环境友好型”国民经济体系，改变“高资本投人、高资源消耗、高污染排放”发展模式； 万方数据第二章我国“经社规划”发展历程及呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在的问题加强对规划体系建立的重视程度；及充分注重经济、社会和生态效益的整合，促进规划体系内各规划间的协调和配合。呼伦贝尔市作为国家级重点生态功能区1，根据本区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，在“经社规划”体系建立中，注重遵循呼伦贝尔市各主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。体现以人为本，以人为中心，实施可持续发展战略。1国务院．国务院关于印发全国主体功能区规划的通知．[Z】．国发(2010)46号．2010年 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题第一节呼伦贝尔市“经社规划”执行现状近年来，呼伦贝尔市认真贯彻落实科学发展观，按照市委提出的“美丽发展科学崛起共享繁荣”之路，积极加强政策研究，重视“经社规划”体系建立与编制执行，并发挥资源优势，加强招商引资和项目建设，深化改革扩大开放，充分发挥党委政府的参谋助手作用，为全市的经济社会发展做出了卓有成效的工作，取得了突出的成绩。“十一五”和“十二五”时期，经济发展更注重发展规划与项目谋划，在生态保护上，突出美丽发展，坚持“点上开发、面上保护"；在推进园区建设、发展新兴产业、优化产业结构、促进经济发展上，坚持“点状布局、集约设置、深度转化、循环利用”；在民生改善上，积极推进“六个一”幸福指数工程(六个一指一个稳定的工作、一份较高的收入、一套舒适的住房、一个良好的环境、一个良好的素质、一个愉悦的心情)。一、以规范性文件指导“经社规划”执行(一)推动制定规范指导文件为了做好我市“经社规划"工作，落实学习实践科学发展观，规范编制程序，增强“经社规划”的科学性、有效性和可操作性，促进规划的科学化、民主化和法制化，实现规划先行、科学发展。根据国务院国发(2005)33号和自治区人民政府内政发(2008)114号《关于加强”经社规划”编制工作的实施意见》、以及国务院国发(2007)21号和自治区人民政府内政发(2008)33号《关于编制主体功能区规划的意见》精神，结合我市实际，2009年市政府二届十三次常务会讨论通过，制定了《呼伦贝尔市人民政府关于加强”经社规划"编制工作的实施意见》、《关于编制国民经济和社会发展“十二五”有关规划工作方案》、《关于贯彻落实国家重点产业调整和振兴规划的实施意见》一系列规范性、指导性文件等。2011 万方数据黑龙江大学硕士学位论文年我市印发实施《呼伦贝尔市人民政府办公厅关于加强规划衔接工作的通知》，进一步推动规划的实施。(二)从规划编制方法创新，实施“3+1”工作模式呼伦贝尔市发改委积极与国内多家权威研究机构联系合作，聘请了中国科学院、中国工程院、中国社科院、清华大学、国家发改委宏观院等研究机构共17位院士、研究员、博士，组建专家咨询组。同时，我市自己成立一个编写组，编制基础性规划初稿，再行委托中国社科院、国家发改委宏观院、内蒙发展研究中心三家权威咨询机构，从国家和自治区层面对规划进行完善提高，从而使我市规划与国家和自治区规划相衔接，重大项目能融入国家和自治区规划，并从规划思路、协调发展、总体提升等不同角度研究规划。(三)科学制定我市“十二五”指标体系在参照国家和自治区规划纲要基础上，借鉴其他一些地区方案，咨询有关专家、学者，征求各部门意见，统一思想，严格遵循科学性、可操作性、可评估性、数据可获得性原则，紧紧围绕我市“十二五”时期发展整体思路和重点任务，遴选了27项主要指标，这套指标除丰富了总量指标外，强化了结构调整和转型升级指标，突出结构效益，体现科学发展；突出了民生和生态环保指标，兼顾经济发展与富民增收和生态保护，体现可持续发展。力求尽可能全面地反映美丽发展、富民强市的重要战略。同时，在包含了自治区核心指标基础上，根据实际情况又调整和增加了部分体现我市特色的指标，保障既能和自治区衔接一致，又能体现我市区域特色和经济社会发展特点。二、规划执行中注重加强政策研究，注重与国家和自治区重点规划衔接(一)研究《主体功能区规划》1，落实主体功能定位国务院和自治区人民政府先后印发了国家级和自治区级《主体功能区规划》1国务院一国务院关于印发全国主体功能区规划的通知．【z】．国发(2010)46号．2010年-40． 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题(国发(2010)46号和内政发[20t2185号(以下简称《规划》)。该《规划》明确了主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。我市有9个旗市列入了国家级限制开发区(重点生态功能区)范围，其中列入大小兴安岭森林生态功能区有7个旗市，列入呼伦贝尔草原草甸生态功能区有2个旗；有4个旗市区列入自治区级重点开发区。呼伦贝尔作为全国生态保护与经济发展典型列入国家级试点示范地区，积极把握主体功能定位带来的九大政策机遇1。《规划》确定我市限制开发区中重点产粮镇32个，等同国家农产品主产区主体功能定位，比照国家农产品主产区享受相关政策，是国家农产品主产区重要组成部分。确定国家能源安全定位，点状开发地区实现“工业园区发展、矿业点状开发、城镇重点集聚"的发展。立足于“点上开发、面上保护”2《规划》确定了23个点状开发地区，以促进人口向城镇集聚，产业向园区集聚。实现城镇和产业项目建设集约、集聚和规模发展。突出区域特色、优化资源配置、实现“工业园区发展、矿业点状开发、城镇重点集聚”的发展方式，为积极打造国家优势特色产业基地、能源基地提供产业支撑，推进呼伦贝尔市工业化、城镇化和农牧业产业化进程。重点开发区为我市进行大规模工业化和城镇化开发，承接限制开发区域和禁止开发区域人口转移，支撑全市经济发展和人口集聚提供重要载体。依据经济社会发展的基础和潜力，谋划呼伦贝尔市工业化和城镇化发展的基本格局，实施集中、收缩、转移战略，根据不同的资源环境承载能力、现有开发密度和未来的发展潜力，形成“一核两带多点”的工业化和城镇化格局、“一带一区多点”的生态保护与修复格局、“一带两区"的农牧林业格局，构筑呼伦贝尔新型城镇体系，促进人口、经济、资源环境相互协调，全面提高公共服务和人民生活水平。(二)注重与国家《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》相衔接充分认识我市资源禀赋，结合经济的可持续发展问题，积极争取把我市未来发展的空间及产业发展模式上升为国家战略。我市在《国家大小兴安岭生态保护1内蒙古自治区人民政府．内蒙古自治区主体功能区规划的通知．【z】内政发(2012)85号．2012年2邓水兰；洪敏敏．我国主体功能区生态文明建设研究唧．价格月刊．2009年09期．41． 万方数据黑龙江大学硕士学位论文与经济转型规划》重点扶持发展的70个重点镇中列入了23个重点镇，为我市重点镇的发展预留出空间，同时把握国家规划政策机遇，争取享受相应财政、产业、土地等相关政策机遇。由于呼伦贝尔市地处祖国北部高寒地区，冬季漫长而寒冷，取暖期达7个月，集中供热极为重要。为改善上述地区供热落后状况，积极争取在规划中列入了6个热电联产项目，包括海拉尔2X20万千瓦、根河2X20万千瓦、扎兰屯2X20万千瓦、莫旗2×20万千瓦、阿荣旗2×15万千瓦、鄂伦春旗2X20万千瓦热电联产项目。项目列入国家规划，才有了发展的空间与产业发展的方向。三、“经社规划”执行中加强规划实施情况中期评估的指导(一)“经社规划"中期评估发挥重要的指导作用为推进我市“十二五”规划的顺利实施，依据《人大监督法》关于规划评估的规定，按照国家和自治区对《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施中期考核评估的要求，组织开展《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施情况中期评估工作，主要跟踪分析、客观评价规划《纲要》确定的发展目标、重大任务和政策措施落实情况。中期评估工作是全面贯彻落实党的十八大精神和自治区“8337”发展思路1的重要举措。通过评估“十二五”规划《纲要》主要指标、重大任务等情况实现程度，进行问题分析和预警预测、提出重大事项调整和工作建议，为人大监督提供依据，为市委、市政府决策提供参考。(二)我市“十二五”规划中期评估有新突破在评估理念上，牢牢把握“美丽发展”即“保护优先，在保护中发展，以发展促保护”的理念，在推进经济发展的同时，把保护措施出台、保护工作落实情况、长效机制建立等作为评估的一个重点来设计评估的指标权重。在评估范围上，主要组织评估市级和旗市区级国民经济和社会发展“十二五”规划《纲要》以及12013年3月19日，内蒙古自治区党委书记王君在全区传达贯彻全国两会精神干部大会上，代表自治区党委、政府，就深入学习贯彻党的十八大精神和全国两会精神，扎实做好自治区区各项工作，提出了“8337”的发展思路。即“八个发展定位”、“三个着力～‘三个更加注重”、“七项重点任务”的发展思路。 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题市级重点专项规划。在评估方法上，主要采用了单项指标和综合指数实现程度评价两种方法。依据自治区的方法，综合指数中期实现程度评价采用德尔菲法确定单项指标、分类指标权重，指标权重确定的原则是约束性指标，总体赋予较高权重；综合性强的指标，适当调高权重；同一领域指标数量较多的，适当调低单个指标权重。在评估内容上：一是，主要目标评估。对规划提出的主要指标的实现情况进行定量分析，针对全市《纲要》提出的经济发展、人民生活、科技教育、资源环境5大类27项指标，展开定量评估，重点评估11项约束性指标的完成情况。二是，重大任务评估。对规划确定的重大任务、重大工程和重大政策的执行和完成情况进行定性评估。重点评估《纲要》提出9大战略任务完成情况。三是，发展环境评估。主要评估经济环境与规划初期的预测是否基本一致，目前和今后，内外发展环境变化，对规划实施已经产生和即将产生的影响。四是，经济发展预警及预测。针对2013年主要指标、重大任务完成情况，进行预计分析，对“十二五”后期主要指标完成情况及重大任务完成情况，进行预测分析。五是，分析存在的困难和问题。认真分析影响发展目标的实现、重点任务的执行情况和政策措施落实的主要因素，提出存在困难、需要关注的问题，并分析其原因。六是，提出对策及建议。提出需要调整和修订的主要指标、重大任务，提出下一步发展思路和对策建议。四、“经社规划”执行中注重与宏观经济政策相衔接落实“8337”发展思路依据市委、市政府贯彻落实“8337”发展思路调整完善规划部署，落实张高丽副总理来内蒙古自治区视察时特别提出“在工作中要切实搞好规划，只要规划科学，符合国家产业发展方向，中央将对内蒙古的发展给予大力支持”的指示，制定《呼伦贝尔贯彻落实自治区“8337”发展思路调整完善和新编规划方案》。根据自治区“8337”发展思路的“八个定位”，我市新编了各级各类专项规划，分别是：全市县域经济方面总体规划及其旗市区县域经济规划、节能环保、土地 万方数据黑龙江大学硕士学位论文利用、城镇化等相关支撑性子规划，呼伦贝尔生态安全屏障总体规划及其草原保护、湖泊湿地、生物多样性等相关子规划，呼伦贝尔产业结构调整总体规划及其生态旅游特区、文化产业等相关子规划。重点明确战略定位、空间布局、主要任务、重点项目、发展目标、政策导向等内容。五、“经社规划”执行与经济发展相协调，提早启动“十三五”规划重大课题研究(--)“十三五”课题研究指导经济发展的重要作用《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称“十三五”规划)是依法编制的指导我市国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性的总体规划，具有全局性的重要作用。按照国家和自治区部署，2014年为“十三五”规划制定的启动之年。为积极应对“十三五"时期(2016年一2020年)国内外环境重大变化，深入贯彻落实十八届三中全会《决定》和自治区“8337”发展思路，呼伦贝尔市全面启动“十三五”规划前期重大课题研究，为启动编制“十三五”规划《纲要》奠定坚实基础。(二)我市“十三五"重大课题研究主要内容参照国家、自治区关于“十三五”规划重大问题课题研究方向、研究内容、按照规划纲要的内容和体例，结合呼伦贝尔实际情况，围绕发展定位、发展方向、重大布局、发展方式等重大事项，筛选提出重点领域15项研究课题，并确定研究主要内容。一是经济社会发展环境、机遇、趋势研究，主要是结合我市实际及发展阶段，分析环境、发展机遇、面临挑战和发展趋势；二是指导思想、坚持原则、战略定位研究，主要是研究支撑条件、战略程度性目标；三是主要发展目标及小康社会指标研究，主要是研究综合性指标和小康社会指标体系及支撑说明；四是三次产业发展重点、方式与目标研究，主要研究农牧林业、工业、服务业结构调整及转型升级；五是资源综合开发重点、路径、目标研究。主要包括重点方面、开发方式、可持续发展等内容；六是生态屏障与生态文明制度建设研究，主要包括生态保护、环境治理、节能减排、生态文明等内容；七是综合运输体系与相关 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题基础设旌建设研究，主要包括铁路、公路、民航、水利、通电、信息等内容；八是产业集聚区与产业园区建设研究，主要包括工业园区、旅游景区、物流园区、文化产业园区、商贸金融区等产业区的建设、管理、服务等内容；九是新型城镇化路径选择研究，主要包括建设、管理、城乡统筹等任务、政策、目标等研究；十是招商引资、区域合作重点目标研究，主要包括与东北、华北、长三角、珠三角等地区合作等内容；十一是民生社会事业发展重点与目标研究，主要包括社会保障、教育文化、公共安全等各项社会事业等内容；十二是全面深化改革重点与目标研究，主要研究如何结合实际，促进、落实中央和自治区各项改革；十三是对外开放重点与目标研究，主要研究重点推进中俄蒙合作先导区相关内容建设；十四是民主法治、边疆民族和和谐社会治理重点与目标研究。主要包括边境繁荣、共享繁荣、政治文明、精神文明、军民融合等内容；十五是实施保障措施研究。主要包括组织机制、全面改革、人才科技、投资政策、规划监督检测等研究。课题组将围绕“十三五”时期各领域重大任务、重大问题，通过调研、咨询、研讨、论证、评审、验收等程序，开展各项重大课题研究，为启动编制“十三五”规划《纲要》奠定基础。第二节呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在的问题及其原因一、呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在的问题(一)规划编制过程中出现的问题1．规划法律地位不明确“经社规划"的法律地位问题实质是指规划是否具有法律效力。现实工作中各级政府并没有把《经社规划》置于必须严格遵循的法律高度。每五年编制一个，政府都会模式地研究“经社规划”《纲要》1，但经过编制形成的《纲要》在实施过程中，却未能置于法律上必须遵循的地位，能够按照规划发展目标、重大任务、重点工程建设的重点项目也大部分未能如期完成，而对未按规划完成的相关问题也没有相应事后问责。造成这～状况的现实原因是我国到目前为止还没有出台规1《国民经济和社会发展规划纲要》在政府经济运行中被简称为《纲要》。．45． 万方数据黑龙江大学硕士学位论文划法，《经社规划》的法律地位尚不明确。2．经社规划调整修编未能做到与时共进“经社规划”一经批准出台，就进入执行阶段，而执行阶段往往是一个持续较长的时间过程。期间随着国内宏观政治经济环境变化，市场供求、产业发展等形势变化，各级地方制定的“经社规划”应同时进行调整或者修订。其中国家“经社规划”做出调整或者修订；经过中期评估需要调整或者修订；国家和省区发展战略和布局发生重大调整，经济社会情况发生重大变化等方面出现变化时，均应该适时做相应调整与修订，才能真正做好“经社规划”体系内部的衔接一致。目前，我市“经社规划”只是依据自治区政府对2013年国民经济计划草案1的调整，而做了部分指标的调整，针对五年规划《纲要》并没有随国家经济形势变化而做相应调整或修订，调整或修订的机制还不完善，因而造成执行困难、执行偏差甚至执行不力。政府在做五年规划《纲要》的调整与修订时，不完全是与时俱进适应经济形势发展变化，更多是考虑经济大形势下的综合平衡与稳定问题，所以使得规划调整与修订显得有些滞后性。3．政策保障未能有效发挥支撑作用2目前，政策保障措施往往与规划实施需求不匹配。一是政策针对性不强，没有形成各有侧重、分类管理的政策保障措施，各区域、各行业、各产业发展不同程度上存在政策“一刀切”的现象，尤其是针对呼伦贝尔这个边疆少数民族聚居的地区，民族政策应该充分利用我市“先行先试"3的政策优势，结合“三少民族”4的发展特点与文化定位，制定不同的政策保障措施。二是政策可操作性较弱，规划配套政策相对宏观，措施比较笼统，没有细化的政策保障措施，政策切实落实不到位；三是政策缺乏灵活性，政策措施的调整滞后于国内外环境、经济社会发展条件的变化，对规划实施的保障性作用未能充分发挥。1国民经济和社会发展计划草案是地方各级政府向同级人民代表大会报告上一年度国民经济和社会发展计划执行情况与下一年度国民经济和社会发展计划草案，并提请大会审议通过。2政策保障是规划落实的重要支撑，是明确政府或市场主体按照既定的奋斗目标和主要任务，应该采取的行动原则、工作方式和具体措施。3“先行先试”是国务院2l号文件将内蒙古明确定位为“我国向北开放的重要桥头堡”，并给予了一系列政策支持。可以在多个领域研究开展“先行先试”。4“三少民族”是达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族是全国三个人口最少的少数民族，简称“三少民族”。 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题4．政府绩效考核评价问题1各级政府绩效评价考核体系依然使用“德、能、勤、绩、廉”作为考核的基本内容。首先，考核评价还存在重经济、轻社会和生态，考核的核心指标和权重侧重于经济增长方面，对民生改善、社会保障、环境保护、生态建设的注重程度较低，统筹考虑经济效益、社会效益、生态效益的发展问题还不够到位。其次，指标体系设计不合理，绝大多数地区考核评价体系整齐划一、未能针对不同少数民族地区、不同旗市区的历史基础和发展环境差异进行充分考虑。再次，我市作为国家级重点生态功能区试点地区2，国家和省区级主体功能区规划虽已确立了立足不同区位、定位和功能区划分的差别化考核办法和评价体系，但规划的落实和实践只是试点阶段，真正落实还需一个相对较长的时期。(二)经社规划评审过程中存在的问题1．评审的地位不明确尽管评审活动广泛开展，而仅仅在《城镇体系规划编制审批办法》3第十条中规定：“城镇体系规划上报前应进行技术经济论证。”从法律的角度，在规划全过程中只有对规划编制与审批的相应规定。而没有对评审做出具体的规定。规划评审处于无法可依的阶段。而科学评审规划对“经社规划"的编制与执行具有重大意义，只有通过专家的科学评审，才能使其真正成为对地方经济发展有指导意义的规范性文书。2．评审的责任单位不明确正是由于规划评审的地位与作用不明确，没有相关法律可依据，对规划评审的主体责任单位不明确。我市规划评审时，一般由规划管理部门组织中介机构或本领域专家及审批方进行评审。由于各方评审目的、要求标准、技术水平存在很大的差异及受专业领域专家的影响，其规划评审的效果一般均收效不大，与一些重点规划需要通过政府常务会议研究的成熟程度还相差很大。1政府绩效评价考核是指根据一定的标准或目标，对政府在履行公共职能、提供各种服务活动的一种综合评估。22014年4月，国家发改委、环保部印发《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》(发改规划(2014)538号)，呼伦贝尔市正式列入国家主体功能区建设示范试点地区。3建设部．城镇体系规划编制审批办法【Z]．1994年 万方数据黑龙江大学硕士学位论文(三)“经社规划”实施过程中出现的问题1．理念不重视，约束不到位，导致实施有差距由于我国目前没有“经社规划”方面相关法律可遵循与约束，在实施过程中，存在较多只是“纸上写写、墙上挂挂”的现状，由于我市主要领导以及不同部门间领导对发展理念、发展思路存在诸多差异，有的地方存在换一任领导就换一套思路的模式。少数领导干部随意修改规划，随意提高容积率，随意进行修编，经社规划缺乏应有的严肃性。2．拟开展的各类发展规划没有计划性“经社规划”实践中存在着编制和实施严重脱节、实施中缺乏严肃性、规划与规划之间互不衔接、专项发展规划过多过滥等问题。有一些规划研究，虽然提出了专项规划的编制需求，但具体规划编制时却不以规划编制计划为依据，受地方领导重视程度而定，随意性较大。由于自治区政府提出“8337"的发展思路，要求编制结合“八个定位’’1的相关规划，我市在编制及实施中均未按年初计划执行。二、呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中产生问题的原因(一)“经社规划”编制过程中存在问题的原因分析“经社规划”编制过程规范化的重要性，国家曾多次发文，对“经社规划”的前期研究、起草衔接、征求意见、报送审批、实施评估、修订等编制方法和程序提出了比较具体的规定和要求。但在具体的编制过程中，缺少实地调研的现象普遍存在，同时不注重规划之间的有效衔接，使得各级各类规划被人为割裂。主要原因是未能从“经社规划’’应有法律高度与规划发展的理念，认识其重要性。(二)“经社规划”评审过程中存在问题的原因分析1．规划管理法制化进程滞后其主要原因是：过分强调规划管理的行政手段，忽视法制手段作用，“人治”1“八个定位”是指把内蒙古建成保障首都服务华北面向全国的清洁能源输出基地、全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地、绿色农畜产品生产加工输出基地、体现草原文化独具北疆特色的旅游观光休闲度假基地、我国北方重要的生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带等。 万方数据第三章呼伦贝尔市“经社规划”执行现状及存在的问题代替“法治”，体现在主要领导长官意识、本位主义浓厚，法制观念淡漠。社会主义市场经济、法制经济下，要求评审机构更应建立、健全法制化的管理体制。《主体功能区规划》作为空间区划中的上位规划，在评审中更应充分与之衔接～致。2．对规划评审的重视程度不够首先，评审的专家来自不同的领域与部门，未能从要编制的规划领域进行全方位把脉与综合分析、统筹平衡。从而促使规划的编制更加符合我市经济社会发展规律；也未能从规划符合于大多数市民的意志和公众利益，符合我市市情的角度评审并提高此认识程度。其次，对严格规划评审能否节约我市有限的资源，如城市用地资源、水资源及矿产资源等，使有限的资源能够被合理使用，走可持续发展的道路认识不足：节约人力资源、物力资源和财力资源，使有限的资源得到最大化的利用，及对避免投资浪费或低效上认识不足。(三)“经社规划”实施中出现问题原因“经社规划”实施中出现问题的主要原因是理念上对“经社规划”的不重视，认识不到位，导致在“经社规划”实施中“换一任领导换一套思路”，规划往往被搁置一边，或者“朝令夕改”，这种现象在地方规划执行中比较普遍，严重影响了发展规划对经济社会发展的宏观调控和指导，甚至出现无序建设、重复建设的现象，浪费了大量人力、财力、物力。其次是规划实施的保障措施中无法完全落实到位及规划的法律地位不明确，约束力不强等问题。本章小结通过对呼伦贝尔市“经社规划”执行现状的分析，寻找推动本地经济发展的模式。总结在加强编制工作，创新编制方法；制定规范指导文件；加强前期课题研究等方面的经验做法。作为一个地市级别的城市，在“经社规划”编制中我们有诸多成功的经验，比如建立“3+1"的编写模式，在我市组织的规划编写起草组编制《初稿》的基础上，再请国家级、自治区级专家进行发展思路、发展目标、重大任务与重点工程的定位与指导，进而形成既符合呼伦贝尔市发展实际又具有 万方数据黑龙江大学硕士学位论文理论高度的，指导全市经济社会发展的规划《纲要》是我们成功的典型经验。但纵向比较，我们在“经社规划”的执行中还存在着一些问题。重点分析呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在的问题，从“经社规划”编制、评审、实施过程中出现的问题及执行过程中产生问题的原因分析，找到“经社规划”管理法制化进程滞后、对“经社规划”评审的重视程度不够、规划实施的保障措施无法切实落实到位，及没有相关“经社规划”类法规可依据遵循等问题，也为探索提出从国家和自治区层面对“经社规划"进行完善提高，从而使呼伦贝尔市“经社规划”与国家和自治区相衔接，为从研究发展思路、协调发展、总体提升等不同角度埋下伏笔。 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划“体系建立及执行过程中存在之问题的对策第四章解决呼伦贝尔市“经社规划"体系建立及执行过程中存在之问题的对策第一节呼伦贝尔市“经社规划”体系建立之对策一、注重“经社规划”体系改进方向第一，规划体系的改进要适应市场化改革进程的要求，正确处理好市场和以规划为代表的宏观调控之间的关系。可以肯定地认为，市场化作为中国经济体制改革的大方向不会改变，市场作为资源配置的基础地位不会动摇。以规划为代表的宏观调控的目的，旨在克服和纠正“市场失灵”，因而，对于规划体系在未来国家经济和社会发展的作用，应有比较合理的定位，充分发挥规划体系在其特定领域的作用。第二，规划体系的改进要体现“以人为本”的思想。以往的规划体系中，经济增长速度始终是其追求的核心，体现经济发展的指标一直居于重要的地位。但随着我国经济的可持续发展研究，增长速度已不再处于核心地位。因为它不能反映人们对生活质量、生态环境、公共服务均等化等方面的更高要求。因此，我市规划体系的改进要体现“以人为本”的思想。第三，规划体系的改进要突出质量效益原则。效益发展型规划是我国经济增长方式实现由粗放型向集约型转变对规划提出的更高要求。我市的规划体系并没有把速度和效益有机地结合起来。单纯追求在数量上的扩张和增长速度，而忽视了经济质量，效益不理想，整体素质不高。由于发展的实质在于高效而非高速，且根据可持续发展原理，量的增长是有限的，质的发展能长期维持。因此，规划体系应由过去重速轻效、重量轻质的速度与增量型规划转变为质量型与效益型。二、加强“经社规划”立法为进一步加强对宏观经济发展规划的管理，国家发改委对发展规划法的研究起草工作已经完成，目前正提交国务院法制办广泛征求意见。《发展规划法》将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定，并将问责条款纳入其中，以 万方数据黑龙江大学硕士学位论文提高规划的科学性和民主性。(一)明确“经社规划”法律地位1制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为“经社规划”载体的《“经社规划”纲要》(以下简称《纲要》)是法律性文件，具有法律约束力，但只是对政府具有约束力。1．程序严格表明《纲要》是一个法律性文件“经社规划”的编制一般要经过前期课题研究、纲要起草、征求意见、充分衔接，形成《送审稿》后报同级政府及党委研究通过，最后完成并提交同级人大审议。为了增强编制过程规范化，2005年国务院颁发了《关于加强”经社规划”编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，对经济社会发展规划编制工作的各个环节，如前期研究、起草衔接、征求意见、报送审批、实施评估、修订等都作了比较具体的规定，对编制的工作程序提出了明确要求。从编制过程的立法依据来看，国务院依据我国现行宪法第89条第5款规定行使“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”的职权，全国人民代表大会依据现行宪法第62条第9款规定行使“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告"的职权。2．《纲要》修改、监督严格依法执行《中华人民共和国监督法》(以下简称《监督法》)第三章专门规定了各级人民代表大会常务委员会如何对“经社规划”的制定、修改和执行实施监督。其中，《监督法》第16条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况”：第17条规定：“国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”这里用的是“应当”而不是“可以”，强调的是政府修改“经社规划”要向本级人大常委会提请审查和批准，是其责任(义务)。此外，第21条也规定：①郝铁川．我国“经社规划”具有法律约束力吗?【M】学习与探索．2007年第2期．第99页．52- 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”由此可见，《国家“十二五”规划纲要》是由国务院编制，由全国人民代表大会审议批准通过的具有高度权威性、严肃性的规范性文件。依据《人大监督法》可以明确其定位。(二)加强和维护“经社规划”的法律约束力第一，实现“经社规划”法律化，将规划纳入法治轨道。发展规划是我国经济和社会发展战略的具体体现，是宏观调控的重要依据。从长远来看，制定和实施规划应从编制、审议到实施、调整、监督等各个环节纳入法治轨道。目前国务院颁发的《关于加强”经社规划”编制工作的若干意见》效力层级不高。为规范指导国民经济和社会事业健康发展，由国务院出台《发展规划法》将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定，我市已经制定了《呼伦贝尔市国民经济和社会发展规划编审管理办法》作为规范性文件，进行全市规划的管理，随国家《发展规划法》出台，我市可以研究制定《实施意见》等相关指导性文件。第二，改革现行的规划制定体制，确保“经社规划”对经济发展的指导性和约束性。以先制定上级“经社规划”再指导下级规划，实现“经社规划”的科学合理性。以政府购买公共服务的形式制定“经社规划”，其主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，以向中介机构购买服务的方式，公共服务事项交给有资质的社会组织来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，由,flTt关研究机构编制我市“经社规划”，以一种新型政府提供公共服务方式，实现规划对国民经济发展的指导。第三，在强调法律责任的基础上，各级人大常委会要依照《监督法》的规定，通过专题调查、询问和质询、特定问题调查、审议工作报告等法律途径，加强对规划实施的监督。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文第二节解决呼伦贝尔市“经社规划”执行过程中存在问题的对策一、完善“经社规划”编制的协调衔接机制(一)规划编制重点及程序总体规划的编制。起草总体规划前，规划编制部门应组织对国民经济和社会发展重大问题进行深入研究，形成重要《研究课题》，分析预测发展目标并测算相关指标，尤其是要随国家经济形势和发展重点的变化，不断调整更新指标体系，比如我市“十三五”规划课题研究，就要侧重研究小康体系的相关指标；论证需要政府组织实施的重大工程、重点项目，提出国民经济和社会发展的基本思路、发展目标。我市应依据《主体功能区规划》的功能定位与相关要求，合理吸收《城市总体规划》、《城镇体系规划》、《土地利用总体规划》等相关内容。专项规划的编制。市级专项规划编制部门应拟定规划编制工作方案，明确规划编制必要性、规划期、组织形式、衔接单位、论证方式、进度安排、依据理由等，工作方案作为专项规划立项的依据，报市发改部门统筹协调，经市政府确认后执行。专项规划应符合总体规划确定的发展方向和原则，明确政府与市场作用的范围，具有针对性和可操作性，一般包括现状、趋势、原则、目标、任务、布局、项目、保障措施等内容。编制专项规划可以与总体规划同步，也可根据实际需要分年度确定。区域规划的编制。主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境承载能力等方面进行预测分析，提出发展方向、发展重点和发展目标，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出实施的保障措施等。市级、旗市区可依据区域经济发展编制区域性规划。(二)规范和完善规划编制的工作程序市级总体规划、区域规划、重点专项规划编制(含修编规划)，由编制单位向规划管理部门提出规划立项申请，明确规划编制的必要性、主要内容、衔接单位、论证方式、进度安排、经费预算和批准或备案机关等，报市政府批准，由管理部 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策门下达年度规划编制计划，开始组织实施编制。做好基础调查、信息收集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，加强与相关部门的沟通，以保证规划编制的顺利进行。(三)丰富和创新规划编制方法。改革传统的规划方法，依靠现代分析手段和预测方法编制经济社会发展规划，逐步采用预先组建课题组形式，组织编制形成规划《初稿》后，再以委托合作方式进行编制。学习和借鉴各地规划编制的成功经验，规划管理部门要对旗市区级规划编制与评估做必要的培训等指导性工作，支持旗市区结合各自特点探索和创新多样化规划编制形式，努力提高规划的针对性和指导性。(四)规划衔接的必要性1．规划衔接工作是杜绝规划相互矛盾的关键环节保障各级各类规划相互协调、形成合力，形成科学性、整体性、规范性、前瞻性的规划体系，最大限度发挥规划在政府管理、经济调节和资源配置的作用。2．规划衔接工作是协调规划各个方面利益和统一思想认识的重要方式通过衔接各级各类规划战略方向、重大任务、发展目标、主要措施等重点内容，使规划之间功能清晰、定位准确、特色鲜明，保证规划严肃性和执行力，实现经济、社会、文化等方面发展统筹和谐与有机统一。3．规划衔接工作是规范规划编制的根本途径通过规划衔接，避免规划编制的交叉性和重复性，避免规划在备案、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废除等各个环节的无序性和随意性。(五)规划衔接的原则和重点衔接原则。衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级规划服从上级规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。衔接重点。主要是总体规划要与国家和自治区《主体功能区规划》；专项规划、区域规划要与总体规划和基础性规划相衔接。衔接的主要领域是发展目标、发展战略、规划期限、经济结构、生态环境、社会民生等经济社会发展的重点领域和 万方数据黑龙江大掌硕士学位论文约束性指标。同时衔接发展任务、重点领域改革、规划实施的政策与保障措施等重大事项，以及市委、市政府确定需要规划衔接的事项。二、建立“经社规划”编制的社会参与和论证制度(一)公众参与是法制化与科学性的重要手段“经社规划”是为满足人民的共同利益要求，应开辟广泛的渠道，让公众能够参与城市规划编制与实施的全过程。1．实行公众参与和专家论证制度为提高规划的科学性，要充分发扬民主，采取召开座谈会、通报会、听证会等形式，广泛征求社会各界意见。要组建由不同领域专家组成的规划专家咨询审议委员会或专家咨询审议组等咨询论证组织，认真听取专家意见。2．提高规划编制的社会参与度，完善论证制度要坚持规划编制的科学化、民主化，真正使其成为指导全社会发展的自觉行动。要广泛听取和征求有关部门、社会各界及人民群众的意见，提高公众参与度，建立和完善专家咨询和评议制度，认真听取专家委员会或专家组的意见。(二)规划编制的论证制度建立“经社规划”编制的论证制度，充分发挥专家在规划论证、评审等工作中的技术把关作用，借助社会各界专家的评审能发现和弥补规划编制中存在的不足，及时进行修正。并在规划编制的各个阶段广泛征求有关部门意见，扩大公众参与，增强公开性和透明度。同时引入第三方机构，聘请监督员对规划评审过程进行全过程监督，确保规划评审工作公正性与公开性。规划评审担负着规划编制与规划审批之间的桥梁作用。我们要从法律法规上明确规划评审的地位和作用，使规划评审论证真正成为规划编制的一个重要的环节。三、创新“经社规划”的评审管理规划评审是规划编制的延伸、规划审批的前置，是规划编制与规划审批的衔接点，是规划过程中不可或缺的重要环节。积极推进对规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等提出评审。 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策(一)有相对独立的第三方机构来组织和安排规划评审由政府购买服务的方式，由第三方机构进行规划评审，可以更为客观、公正地组织专家对规划成果进行全面深入地分析、论证；可以更为细致、周密地进行规划评审的组织与实施。同时要优化专家系统，加强规划评审专家资格的认定和管理，进一步严格建立规划评审专家库，由我市各专业领域、各专家团队组成。加强规划评审专家库的入库资格认证，全面实行专家年度审核制度，对专家的评审资格也应相应地做出明确规定和严格管理。进一步明确规定评审人员的组成方式，实行具体评审工作时，采取临时抽取专家组成专家组的方式，使规划评审能收到实效。(二)创新规划评审模式规划评审制度的改进方向应当是：引入具有全面技术分析、评价能力的评审主体，并给予时间、信息、经费等资源保证；将评审专家从过于具体的技术审核工作中解脱出来，从而将精力集中于对重大问题的分析和判断上。1．通信评审模式借用网络这一平台，不受制于时间和空间，潜心进行规划设计方案的审查与评论。同时克服了在会议评审中经常发生的专家们不能充分发表意见、权威人物的意见左右其他人的意见等弊病。各位专家能真正充分地发表自己的意见。从而使得规划评审更为客观、公正。2．“匿名”评审模式专家评审会采用评标专家评审会的形式，专家与编制方隔离，通过一些技术手段，编制方讲解规划方案，专家与评审方可以通话但不见面。可以有效解决不必要的干扰。3．“N+I”评审模式就是在N家规划设计研究单位(如果是委托性质的城市总体规划，N为1，如果是开放性的规划研究或方案竞标，N大于1)的基础上再引入一家专业评审单位。专业评审单位可起到规划成果与评审专家之间的桥梁。评审单位一方面专业可以将评审的前期工作做完，并承担起基本的技术评审责任，另一方面专业评审单位 万方数据黑龙江大学硕士学位论文对承担规划设计和研究任务的单位构成“鲶鱼效应”，从而促使规划质量的进一步提高。(见表2)。表2“N+I”模式运行的基本流程阶段规划设计研究单位评审单位1根据规划任务进行现场调查和基进行全面现场调查和信息收集，理础数据收集解问题，并为专家准备背景信息2研究规划对象，按任务书完成规深入分析规划任务，明确需要解决划成果的编制的重点及关键问题3递交成果。同时规划组织者将成果转交评审单位4研究规划单位所递交的成果。全面详细分析各种技术要求，形成评审意见5将规划成果向专家和领导汇报提交评审意见，向专家和领导报告四、强化“经社规划”实施机制的对策在“经社规划”发展中，各级政府中广泛存在重编制、轻实施的情况，为提高实施的管理水平，增强实施效果，需要既从观念上找原因，又从制度设计上堵漏洞，尤其要建立一套行之有效的执行机制。(一)强化发展规划的执行力和实施效果的对策在发展观念上要争取做到四个明确：一是明确市级和旗市区级政府应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告发展规划实施情况，建立监督制度，加强对编制、审批、实施、修改等环节及过程的监督检查，并要接受广泛的公众和媒体的监督；二是明确市级和旗市区级政府及其发展改革等有关部门应当建立发展规划评估制度，随经济和社会情况发展变化，对各级“经社规划”实施情况进行评估， 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策及时向同级人大提交评估报告，并将评估结果公开，接受公众与媒体的监督；三是明确发展规划确定的约束性指标完成情况，尤其针对我市发挥国家级重点生态功能区的生态屏障作用的相关约束性指标，应当作为政府绩效评价和综合考核的重要内容，并依法公开，接受公众监督；四是“经社规划”管理部门应当对发展规划实施情况进行全面跟踪监测分析，对预计难以完成的约束性指标、重点任务和重大项目及时预警，向本级人民政府报告，并研究相应方法与措施。(二)建立执行机制1．宏观调控机制作用显现我市经济社会发展过程中，发挥市场的基础性作用与政府的规划指导、宏观调控职能，是政府管理经济、服务社会的主要手段。宏观调控主要有两方面：行政干预和中长期规划(包括年度计划)。十八届三中全会后，随国家经济体制改革力度加大，强化规划对经济社会发展的宏观调控作用，相对弱化行政干预的职能的趋势将日益明显。主要是：建立围绕规划的战略研究体制，注重加强研究工作；明确编制体制，强化目前党委“建议”、政府“起草”责任的基础上，进一步提出征求意见、修改完善、上报人大、审议批准的具体程序，确保《规划》的科学性、指导性；完善实施评估机制，主要是评价经济、社会、文化、生态等各领域的重大任务、重大工程的发展是否遵循规划的战略意图，判断各领域规划目标的实现程度，动态预估规划实施效果，并综合分析按照目前发展速度能否达到预期目标，开展实现程度评估并提出建议；建立规划实施中的修订、调整机制，从程序、内容上保证《规划》与经济发展的适应性和实效性，并指导经济发展的科学性。2．监管机制日益加强一是依据国家制定出台《发展规划法》，在自治区层面也会加快研究编制出台规划条例，我市要研究制定相应《实施意见》。以法律和规范性文件来约束保证实施，用制度来明确和加强监管，使其真正成为对执行主体有约束力的法律，加强对规划主体执行行为的有效监管和管理。二是依照《监督法》的规定，完善人大对规划执行情况的监管、监督制度，出台规划监督实施督查细则。三是强化市级和旗市区政府及其组成部门的监管责任，在传统行政责任的基础上，合理划分各 万方数据黑龙江大学硕士学位论文级政府和部门的规划监管职责、任务，形成层次分明、边界清晰、相互协调、权责明确的监管结构。3．政策机制提供实施保障落实“经社规划”提出的战略任务，关键在于完善土地、投资、环保、财政、产业等政策措施，提高政策的针对性和有效性，形成有利于实施的保障环境。尤其我市作为国家级重点生态功能区、国家主体功能区规划试点地区之一1，应完善政府投资，向重点生态功能区和农产品主产区倾斜，我市重点研究制定试点示范实施方案，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式。建立规范的政府财政转移支付制度，提高财政收支效率，使人人都能享受大体均等的公共服务水平，探索跨区域提供横向转移支付，均衡地方公共服务能力，提高转移支付的透明度，促进地区间团结协助，实现因保护生态环境而放弃开发的地区补偿。4．约束机制强化监管一是完善约束性指标体系。合理确定约束性指标框架和具体指标项，我市“十二五”规划《纲要》中确定的11个约束性指标，覆盖资源环境、人民生活、基本公共服务等方面，选取具有典型性。在“十三五”规划编制时更应体现规划发展意图，研究全面建设小康社会相关重大战略，适时增加城乡发展指标、城镇化率、恩格尔系数、统筹区域协调发展类相关指标。二是统筹考虑各地区在发展阶段、资源禀赋、环境容量、实现目标潜力等方面的差异，有区别地设定各地区的分解指标，使分解结果合理反映各地区客观实际和努力程度。三是建立约束性指标监测预警信息系统。我市已初步建立了“呼伦贝尔市规划监测评估管理信息系统平台”，借助这一平台，建设为全面完成《纲要》提出的目标任务，掌握规划实施动态和成效，科学有效开展《纲要》评估工作提供技术支撑与数据分析保障。平台建设有利于对发展目标的实现程度、对重点任务的执行情况、对完成情况的评估结论进行分析评价；找出《纲要》实施中存在的问题，提出需要调整和修订的内12014年4月，国家发改委、环保部印发《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》(发改规划C2014)538号)，呼伦贝尔市正式列入国家主体功能区建设示范试点地区。一60． 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策容及下一步发展思路和政策建议，及时为市委、市政府决策提供参考，推动规划主要目标和任务顺利完成。5．评价考核机制科学合理依据《全国主体功能区规划》中绩效考核的相关要求，利用我市主体功能区试点的机遇，转变目前注重考核GDP的发展模式，以主体功能区战略思想，针对不同主体功能区功能定位和发展方向，建立各有侧重的评价考核体系。基于我市功能区的具体划分形式，按照《国务院关于编制全国主体功能区规划通知》(国发(2007)21号)中关于各区域绩效考核评价的具体要求，结合我市“十二五”规划目标，在坚持同项归类、突出主体功能、立足实际的原则基础上，将13个旗市区按照主体功能划分为A、B、C三类区域，分别开展主体功能区规划实施情况评价。主要评价主体功能区规划在各旗市区境内限制开发区、禁止开发区的实施情况，以及各旗市区经济发展水平。以限制开发区为例，主要评价指标包括生态建设、环境保护、资源利用3项；禁止开发区主要评价指标包括原真性及完整性、依法管护、生态保护3项；经济发展水平综合评价包括经济增长及工业化水平、城镇化水平、基础设施改善3项。同时把推进形成主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价指标体系内，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，充分发挥主体功能区的“指挥棒”。五、建立“经社规划”的评估调整机制(一)建立合理的评价体系1．充分认识评价体系的目的与意义组织开展规划评估体系建立及开展评估工作，重点是跟踪分析、客观评价规划的发展目标、重大事项、发展环境和重点专项规划落实情况，及时判断规划实施取得成效，分析存在的问题及原因，提出进一步推动规划实施的对策建议，推进政府相关部门落实规划分工任务、切实抓好重点专项规划实施监督，对确保规划目标任务全面完成具有重要意义。呼伦贝尔市作为全区规划评估试点盟市，我市的主体功能区规划以及“十二五" 万方数据黑龙江大掌硕士学位论文规划从规划编制的内容、规划编制的程序、规划成果的表现形式等方方面面进行了探索，整体工作走在全自治区前列，得到国家、自治区有关部门的充分肯定。作为一个完整的规划体系，中期评估工作也要按照规划编制的总体思路与要求，加强创新研究，探索出一条新路子、新方法，完善规划编制、实施、监测、考核机制，力争我市在规划中期评估工作方面也能继续走在全自治区前列，为呼伦贝尔经济社会又好又快发展，提供规划保障。例如，我市编写组与专家组及研究机构三结合的规划编制办法，即节省经费，又有针对性和操作性。通过“十二五”规划中期评估，在研究把握近两年来经济社会发展轨迹的基础上，分析研究当前发展的热点问题、焦点问题、难点问题，准确把握经济社会发展中的战略性、全局性和趋势性问题，这也是谋划“十三五”规划前期工作。“磨刀不误砍柴工”，搞好“十二五”规划中期评估，也是做好“十三五”规划不可逾越的阶段。2．规划评估原则评估主体要内与外相结合，强调客观性。评估以规划编制部门为主，同时适当吸收社会专家参与。既发挥规划部门的职能作用，又充分调动社会专家参与规划的积极性。评估方法要定量与定性相结合，强调科学性。评估既要对规划确定的目标、任务等的完成和执行情况有一个综合的定性评估，又要对一些重要目标和指标的实现情况做出定量分析，增强科学性。评估内容要重点与全面相结合，强调操作性。评估要重点与综合兼顾，既要对规划总体推进情况等进行全面评估，又要对重点任务、重大项目进行重点评估，同时分别不同情况提出评估结论，即进展超前、可以提前完成的；进展良好、可以如期完成的：进展较慢、需要加快推进的；情况变化、难以完成的。对后两种情况，要找出存在问题和原因，并提出下一步发展思路。(二)评估调整的工作机制规划评估是保障规划有效实施的必要环节，规划编制部门应在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，并根据实施情况有针对性地提出对策和修 万方数据第四章解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立及执行过程中存在之问题的对策改建议。评估工作可以由规划编制部f-j自行承担，也可委托有资质的社会中介机构承担，并形成评估报告，作为修订规划的重要依据。我市各级政府和相关部门应密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见。经评估需要对规划进行调整修订的，由规划编制部门提出规划修订方案，按照规划编制程序进行备案、批准并予以公布。当客观环境发生重大变化时，规划内容已经明显不适应形势要求时，规划编制单位经过组织论证后，可以报请审批机关予以废止。本章小结通过解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在问题的对策研究，提出注重“经社规划”体系改进方向、加强“经社规划”立法以维护其法律约束力、完善编制的协调衔接机制、建立编制的社会参与和论证制度等对策。规划体系的改进体现“以人为本”的思想，突出质量效益原则；并严格的编制、审批、修改、监督等程序表明《纲要》是一个法律性文件。在充分发挥专家在论证、评审等工作中的技术把关作用，并在编制的各个阶段扩大公众参与，增强公开性和透明度，实现“经社规划”体系建立的系统性与科学性。解决呼伦贝尔市“经社规划”实施过程中存在问题的对策中以创新评审与审批管理、强化实施机制、强化发展规划的执行力和实施效果的对策、建立评估调整机制，重点对建立执行机制、评价考核机制、建立科学的考评体系进行分析。探索实现设计绩效评价指标体系时，根据各类功能区的特色，突出主体功能兼顾一般功能的考核原则，结合中长期规划确定考核指标，发挥考核指标体系的指挥捧作用。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文娃{五：日f口呼伦贝尔市生态多样、资源多种、文化多元、产业多类，是国家级重点生态功能区，是我国北方重要的生态安全屏障。《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》给予我市提供差别化产业政策，并赋予“先行先试”的政策机遇；《全国资源型城市可持续发展规划》将我市整体列入资源成长型城市，我市在规划中被列入煤炭后备基地；《全国城镇化发展规划》列入我市若干重大事项；《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》给予我市全国重要的能源化工和有色金属生产加工基地，重要的绿色农畜产品加工、新型建材、装备制造、生物制药、商贸物流、国际会展、文化创意、特色旅游基地的定位。支持打造呼伦贝尔中俄蒙合作先导区上升为国家发展战略。充分利用和把握这些国家战略规划、扶持政策与发展机遇，构建合理的规划体系，注重规划间的相关关联性，获得规划中发展的重大机遇，将为我市发展带来了更广阔的发展空间。通过对呼伦贝尔市规划体系建立现状及存在问题与“经社规划”执行现状及存在问题的分析；可以得出：解决呼伦贝尔市“经社规划”体系建立中存在问题的对策研究是注重“经社规划”体系改进方向、加强“经社规划”立法、完善编制的协调衔接机制、建立编制的社会参与和论证制度等。解决呼伦贝尔市“经社规划”实施过程中存在问题的对策中以创新评审管理、强化实施机制、落实发展规划的执行力和实施效果的对策、建立评估调整机制，重点对建立执行机制、评价考核机制、建立科学的考评体系进行分析。建立针对规划的跨行政和跨行业规划监管模式，努力形成监管合力，促进规划监管信息的共享，充分发挥各部门的专业优势对中长期规划实施监管。切实落实“经社规划”提出的战略任务，关键在于完善土地、投资、环保、财政、产业等政策措施，提高政策的针对性和有效性，形成有利于规划实施的保障环境。组织开展规划评估体系建立及开展评估工作，重点是跟踪分析、客观评价规划的发展目标、重大事项、发展环境和重点专项规划落实情况，及时判断规划实施取得成效，分析存在的问题及原因，提出进一步 万方数据结语推动规划实施的对策建议，确保规划目标任务全面完成。尤其我市作为国家级重点生态功能区、国家主体功能区规划试点地区之一，应完善政府投资，向重点生态功能区和农产品主产区倾斜，我市重点研究制定试点示范实施方案，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式。建立规范的政府财政转移支付制度，提高财政收支效率，使人人都能享受大体均等的公共服务水平，探索跨区域提供横向转移支付，均衡地方公共服务能力，提高转移支付的透明度，促进地区间团结协助，体现因保护生态环境而放弃开发的地区补偿。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文参考文献(一)著作类[1]吕汝良，吴微，武少俊．国家计划学．[M]．北京：中国计划出版社，1995[2】武少俊．国家发展计划概论[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．[3】大参考编写组：国民经济和社会发展“十一五”规划大参考【M]．北京：红旗出版社，2005．[4】郭德宏．历史的跨越：中华人民共和国国民经济和社会发展“一五”计划至“十一五”规划要览(1953．2010)[M]．北京：中共党史出版社．2006．[5]t天伟冲长期规划编制[M]．天津：天津科学技术出版社，2007．[6】陈军．区域发展多规划协调研究【M]．重庆：西南大学出版社．2009．【7]中国共产党中央委员会．<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议>辅导读本【M】．北京：人民出版社．2010．【8]国家发展和改革委员会．张平．(中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要)辅导读本[M】．北京：人民出版社．2011．【9]9黄以柱．区域规划学【M】．北京：经济科学出版社．2012(二)论文类[1】《中长期计划方法探讨》课题组．社会主义市场经济条件下中长期计划方法探讨【J】；宏观经济研究，1999(10)[2】顾海滨．国家中长期规划编制中的经济学观点[J】。江海学刊2001．(02)；[3]霍兵．建立我国空间规划机制和方法的探讨【J】．城市，2002(02)[4]岳修虎．对编制国民经济和社会发展中长期规划的思考【J】．宏观经济研究，2002(04)【5]陈m)ll，等．我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究[J】．北方经济，2003，(01)．【6]张可云，赵秋喜，王舒勃．关于我国未来规划体系的改进问题思考【J]．岭南学 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万方数据致谢致谢本课题在开题报告、框架设计及撰写研究过程中均得到安成日老师的悉心指导。老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏实求学的精神，不仅授之以文，更教导我做人做事精益求精的理念。由于我在政府机关工作，随国家经济形势发展变化，任务不断增加，总是出差、加班，没有处理好工学矛盾，总是不能提前完成老师交给的任务，有时为了赶上学校检查的进度，让老师深夜加班，帮助我研究修改论文，内心特别愧疚。安老师是位特别认真负责任的老师，多次主动向我询问研究进度，帮助我理清论文框架与思路，为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨。对安老师的感激之情和愧疚之心无法用言语表达的。感谢安老师对我的教育培养，在此，向我敬爱的安老师深深地鞠上一躬。感谢黑龙江大学公共管理学院教军章院长、主任、段老师及各位为我们授课的老师，为我提供了良好的研究条件，谨向各位老师表示诚挚的敬意和谢忱。感谢我同班的同学们对我学习、生活的关心和帮助。最后，向我的家人致谢，感谢他们对我的理解与支持。 万方数据黑龙江大学硕士学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导F进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得黑龙江大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。学位敝储躲段尚俊蝣馅签字日翟：2014匀E5月4日I。寺9f十．多．弓学位论文版权使用授权书本人完全了解黑龙江大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权黑龙江大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。学僦文储虢段尚俊姑俊翩龆签字日期：2014年5月4日u签字日期：2Df钐晕ap，中．莎．弓7工作单位：通讯地址：多月电话：邮编：／r删渺日