呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究 55页

独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名：裼慧婕签字日期：冲侈年多月J日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解有关保留、使用学位论：丈的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论：文被查阅和借阅。本人授权可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。(保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者签名：褐袜睫签字日期：≯口)≥年；月岁日学位论文作者毕业去向：工作单位：通讯地址：导师签名：≥蔓斜签字日期：沙l弓年6月f日电话：邮编： 摘要随着我国经济的跨越式发展，人民物质生活水平大幅提高，旅游需求随之不断增长，旅游业在国民经济中所占比重大幅提高，旅游业在推动经济发展方面作用显著。近年来，呼伦贝尔市旅游业快速发展，旅游人数、旅游收入迅猛增长，旅游产业的新发展势在必行，而政府在职能履行方面发挥的作用仍不充分，这就要求政府通过充分履行其职能，为旅游业发展营造良好的社会环境和制度环境。因此，为了促进呼伦贝尔市政府职能合理定位，推动旅游业可持续发展，对呼伦贝尔市旅游产业发展中政府职能问题进行研究就很有必要。本文共分为五个部分。第一部分梳理了国内外旅游业发展中政府职能相关研究，以呼伦贝尔市为研究对象，确立了本文的研究思路和框架。第二部分搜集了近几年呼伦贝尔市旅游业相关数据，分析了呼伦贝尔市旅游业发展现状，并对呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能进行定位。第三部分通过问卷调查的方法，分析了旅游业发展中政府在职能履行中存在的问题，即旅游市场秩序混乱、旅游法规规划落实不到位、旅游基础设施建设滞后以及旅游队伍服务意识淡薄。第四部分析了导致上述问题的四方面原因，即体制机制不健全、法律法规不完善、旅游投资不足、行政观念偏差。第五部分针对上述原因，从完善旅游产业市场经济体制、健全旅游法律法规、加大政府对旅游业发展支持力度、调整与转化行政观念四个方面提出旅游业发展中完善政府职能履行的对策。全文围绕呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行的不足与完善展开，通过实证研究，提出相应对策，以期为呼伦贝尔市旅游业的进一步发展提供可能的借鉴。关键词：旅游业；政府职能；呼伦贝尔市 AbstractWiththedevelopmentofeconomyandtheimprovementofpeople’Slivingcondition，theneedoftourism，whichisanewindustry,hasincreased．Itplaysanimportantroleineconomicdevelopment．Inrecentyears，thetourismofHulunbeierhasgotfastdevelopmentsituation，thenumberoftouristsandtourismincomehasbeendoubled，whilethefunctionofgovernmentintourismhasnotbeenfullyimplemented，thefurtherdevelopmentoftourismindustryisimpermive，whichrequiresthefulldischargeofgovernmentfunction，tocreateagoodsocialenvironmentandinstitutionalenvironmentforthedevelopmentoftourismindustry．Therefore，inordertoachievethereasonablepositionofgovernmentfunctionandpromotethesustainabledevelopmentoftourismindustry,itispracticalandsignificanttopromotegovernmentfunctioninthisstudy．Thispaperisdividedintofiveparts．Thefirstpartstartsfromthedomesticandinternationalresearchongovernmentfunction，takeHulunbeierasresearchobject，andestablishedideasandframeworkofthisresearch．ThesecondpartcollectsrelateddatesonHulunbeiertourisminrecentyears，introducethegeneralsituationofthedevelopmentoftourismandgetthepositionofgovernmentfunctioninthedevelopmentoftourism．Thethirdparttakesthequestionnairesurveymethod，findsouttheexistingproblemsontheimplementationofgovernmentfunctioninthedevelopmentoftourism．Theseproblemsarethedisorderoftourismmarket，theinsufficientoftourismlawsandregulations，thelaggingconstructionoftourisminfrastructureandthelaggingconsciousnessoftourismservice．Thefourthpartintroducesfourreasonswhichleadingtotheaboveproblems．Theinstitutionalmechanismisunsound，lawsandregulmionsareimperfect，thetourisminvestmentisinsufficientandconceptsontourismad．ministrationareinarrears．Thefifthpartproposessolutionstoachievethedevelopmentoftourismindustry．Wecanimproveeconomicalmarketsystemoftourismindustry,comprehensivethetourismlawsandregulations，strengthenthegovernmenteffortstosupportthedevelopmentoftourismindustry,andadjustadministrativeconceptstoachievethedevelopmentoftourism．In thispaper,wedidempiricalresearchinordertoprovideapossiblereferenceforthedevelopmentoftourism．Keywords：Tourism；Governmentfunction；Hulunbeier 目录摘要⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯IABSTRACT⋯．．⋯．⋯⋯．⋯．⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．，⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．．II目录⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯．⋯⋯．．IV第1章绪论．⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯．⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯．⋯⋯⋯．．11．1研究背景与意义⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．．．．．．．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯．11．2国内外研究综述⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯⋯⋯．⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．21．3基本概念界定⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯．．⋯．⋯．71．4相关理论概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯81．5主要内容与研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1l第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯132．1呼伦贝尔市旅游业发展现状⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．132．2呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能定位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析⋯．⋯⋯⋯⋯⋯223．1调查的组织实施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯223．2调查的统计分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯243．3呼伦贝尔市政府职能履行存在的主要问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31第4章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行存在问题的原因分析⋯⋯⋯⋯⋯344．1旅游市场体制机制不健全⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．344．2旅游法律法规不完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．354．3旅游投资不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．364．4行政观念的偏差⋯⋯．⋯．．⋯⋯⋯．⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．36第5章呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．395．1在深化改革中不断完善旅游产业市场体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯⋯．395．2健全相应的法律法规⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．405．3加大政府对旅游业发展支持力度⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯．．415．4行政观念的调整与转化⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯．．43参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯，．⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．⋯．．45致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．47攻读学位期间发表的学术论文目录⋯⋯．．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯，⋯⋯⋯⋯⋯48附录⋯⋯⋯．．．⋯．．⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．．．．．．49IV 第1章绪论1。1研究背景与意义1．1．i研究背景旅游业发展具有资源消耗低、环境污染少的特点，其发展前景广阔，因而被誉为“永远的朝阳产业”。自1978年以来，迎着改革开放的大潮，我国政府采用政府主导型旅游发展战略，旅游业进入快速发展阶段。随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，旅游业及其发展过程中的政府职能的影响受到越来越多专家和学者的关注。旅游资源的准公共产品属性以及旅游业发展的依托性都要求政府发挥其“看得见的手”的作用，指导旅游业的发展。20世纪末期，我国已形成旅游业发展的政府主导局面，政府主导型旅游发展战略效果直接、显著，发挥了积极作用。但多年来旅游业的发展也使政府主导型发展战略的诸多弊端逐渐显现。个别地方政府误将“政府主导”理解为“政府主宰”，沿用计划经济体制下高度集权的模式发展地方旅游业，政府决策主观随意，地域限制严格，行政管控过度，旅游发展受长官意志主导，违背市场经济规律。有些旅游管理部门与地方政府的关系没有理顺，旅游管理的职权不明确，经常陷入职能交叉甚至冲突的境地，其行业管理的权威地位受到影响。个别地方政府参与国家的旅游促销和推广活动，引起社会各界的广泛争议。随着我国改革开放的不断深入和旅游业的蓬勃发展，旅游公共服务的广泛社会需求、政府职能转变的内在要求以及旅游公共服务的实践探索，已经对创新旅游公共服务供给模式提出了迫切要求1。1．1．2研究意义目前，呼伦贝尔市旅游业处于快速发展阶段，政府职能的发挥对于促进当地旅游业发展作用巨大。因此，对旅游业发展中政府职能的研究对于完善政府职能，有效解决当前政府职能履行中的问题，促进旅游产业的可持续发展，具有很强的现实意义，对于完善资源、经济、社会发展理论能够起到一定的基础性作用。1．1．2．1促进政府职能的合理定位在旅游业发展初期，政府发挥着先驱作用，扮演着催化剂角色，政府管理触角几乎涵盖旅游活动的所有领域。当前，呼伦贝尔市旅游业空前发展，政府在当李爽，黄福才，钱丽芸．旅游公共服务多元化供给一政府职能定位与模式选择研究[J]．旅游学刊，2007(2)：13—22 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究地旅游产业化发展中的正确定位和角色扮演对于政府充分履行其职能，发挥政府调控的积极作用，推动地方旅游业的长远发展意义重大。通过对呼伦贝尔市自撤盟设市以来旅游业发展情况的分析，得出地方政府在旅游业发展中的职能主要体现在宏观层面的调节控制和微观角度的管理制约两方面，具体表现为制定旅游法规及规划、开发和保护旅游资源、提供公共服务、政府资金投入。1．1．2．2满足转型期旅游业发展对政府职能的新要求转型时期，旅游业的增长模式也迫切需要摒弃过去依靠规模扩张、片面追求经济增长的的粗放型模式，转变对政策和投资的过度依赖观念，寻求经济增长模式的转型升级，强调旅游业发展的普遍综合效益，挖掘技术创新、管理水平、市场需求、劳动者素质对旅游增长的促进作用，努力实现向集约型经济增长模式的转变，这就需要政府转变行政理念，摒弃“画地为牢”式发展方式，在扮演好政府战略家、协调员、裁判员以及(准)公共产品提供者角色的同时，实现从管控为主到以满足市场需求、提供公共服务为主的转变，实现向服务型政府的转变。1．1。2．3促进呼伦贝尔市旅游业可持续发展一方面，通过对国外可持续发展有关专家著作及文献的阅读研究，总结其成功经验，为当地旅游业发展提供参考性意见；另一方面，通过问卷调查，了解呼伦贝尔市旅游产业化发展中存在的不足，分析产生原因，从而确定现阶段旅游业可持续发展的工作重点，从体制机制完善、旅游法规健全、发展地方经济、行政观念调整几方面提出针对性对策，促进当地旅游业可持续发展工作的顺利开展。1．2国内外研究综述近年来，关于政府在旅游产业化发展中的政府职能研究是一直是学术界关注的重要问题，研究成果主要集中在以下几个方面：1．2．1国内研究综述1．2．1．1关于政府主导型旅游发展战略的研究政府主导型旅游发展战略作为我国旅游业的重要发展经验，在促进旅游业发展方面意义重大。1996年，国家旅游局对土耳其、以色列两国进行旅游访问，在我国旅游代表团的总结报告中，“政府主导”一词最早出现并引起广泛关注。高舜礼在其所著《中国旅游产业政策研究》中指出，政府主导型旅游发展战略拥有明确内涵，它既不是政府垄断市场，一切交由政府掌控，也不是否认政府和市 第1章绪论场在旅游管理中应职责分明。“政府主导”既不是单纯运用行政手段和计划方式进行资源配置，也不违背市场经济发展规律，而是随着市场经济的发展而不断完善，它不是“政府干预"模式，而是更贴近市场的旅游发展模式。田兰、李传金则认为应在充分尊重旅游业特有属性及市场基础性作用的基础上，发挥政府的宏观调控作用，通过完善基础设施、健全法律法规等支持旅游业发展。1．2．1．2关于旅游业发展中政府职能的研究许峰，李臣刚通过运用经济学理论，认为纯粹的市场经济本身拥有难以避免的缺陷，这就要求公共部门、私人部门和非营利机构通过共同协作参与，形成协调机制实现旅游业发展涉及的多方利益的平衡，并根据旅游发展的不同阶段的特点对政府和市场进行有效组合，通过建立多中心体制以确保旅游业的健康和可持续发展。杨晓霞、向旭认为旅游业发展水平与政府职能定位密切相关，现阶段政府对旅游业发展的作用主要表现在健全旅游市场体系、消除旅游信息的不对称性、健全旅游法律法规以及旅游市场管控等方面。张侠认为，旅游发展中履行政府职能的内容，构成一个有机的整体，形成了一个纵横交错、相辅相成的职能体系，这个体系可以分为旅游行政基本职能、旅游行政运行职能和旅游行政部门职能1。根据旅游产品的准公共产品属性，结合旅游业发展的内在规律，我国政府在旅游业发展中的职能体现在以下几个方面：一是依法治旅，即政府通过旅游法规法制的建立和完善，实现对旅游行业的规制，以立法形式明确旅游产业管理主体、管理权限，明确旅游企业在旅游活动中的权利义务，使旅游活动“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；二是政策引导，即通过制定规划、税收、财政、金融、招商引资等扶持政策，为旅游业发展提供有利的外部环境，鼓励和支持旅游业发展；三是基础设施建设，即通过旅游景区、旅游饭店、旅游交通、旅游公共服务平台等支撑旅游业发展载体的建设，提高旅游接待能力和旅游服务质量；四是宣传推介，即通过广告、电影、录像以及旅游节庆活动、旅游纪念品发放等形式，邀请媒体和社会名流广泛参与，提高旅游目的地的知名度和影响力；五是营造环境，即通过规范旅游市场，维护旅游市场秩序，同时协调好旅游与交通、工商、公安、物价等众多相关部门间的关系，加强其与旅游产业的协调配合，营张侠．都市旅游发展与政府职能研究[D]．华中师范大学博士学位论文，2009 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究造有利于旅游发展的大环境；六是资源保护，即旅游业的发展要以旅游资源的合理开发和保护为前提，旅游业发展不对人类赖以生存的自然资源、文化资源和其他资源造成破坏，以实现旅游业的可持续发展。1．2．1．3关于旅游规划和可持续发展的研究这类研究主要以战略管理为分析视角，从旅游资源规划的宏观角度对旅游资源可持续利用展开分析。杨振之在其《旅游资源开发与规划》一书中认为旅游规划的综合性、边缘性决定了规划的复杂性，旅游规划应在对旅游环境承载力即旅游地的生态环境承载能力、旅游地居民和旅游者的心理承载能力、旅游目的地社会承载力的综合权衡下，对旅游资源、旅游目的地基础设施以及人才需求进行科学规划。黄羊山在其《旅游规划原理》一书中，系统分析了旅游规划的层次、类型、理论基础，主张对旅游资源进行调查与评价，对旅游市场进行调查和预测，明确目标市场，从而实现制定科学的旅游发展规划。李天元在其所著《中国旅游业可持续发展研究》1一书中认为的旅游业和可持续发展二者之间具有天然耦合的关系。旅游可持续发展主要表现在旅游活动和旅游业的可持续发展两个方面。旅游活动的可持续发展主要强调转变旅游活动行政观念，改进惯有行为模式，以避免损害旅游目的地环境和社会文化；而旅游业的可持续发展强调从事旅游活动的相关利益主体如开发者、管理者以，及经营者等所应具备的社会责任感，旅游资源的开发和利用必须努力实现旅游经济发展和环境保护的协调、外来游客和当地居民利益的协调以及当代人和子孙后代需求的协调。1．2．2国外研究综述1．2．2．1关于旅游业发展中政府职能的研究世界旅游组织(WTO)认为在旅游业的发展中，政府旅游主管部门(NTO)发挥着立法、规划、协调、投资四种职能，充当着三种角色。随着旅游业的发展，其充当角色也不同。第一阶段即旅游业初始阶段，政府充当开拓者角色，重在通过进行旅游投资，完善旅游发展硬件设施，将制定旅游规划和实施旅游战略作为工作重点；第二阶段即旅游业快速发展阶段，NTO充当规范者角色，通过制定适合旅游业发展的旅游法规、办法规范旅游行业；第三阶段即旅游业发展迈向成熟李天元．中国旅游可持续发展研究[M]．天津：南开大学出版社，2004：38—464 第1章绪论的阶段，这一阶段政府主要发挥协调者的角色，鼓励旅游相关行业的发展，协调旅游过程中各主体的关系，寻求各方利益的平衡，保护好旅游者的合法权益。1．2．2．2关于旅游规划的研究1979年，美国6unn教授发表了其早期关于旅游规划的工作总结《旅游规划》；1985年，Murphy出版了其著作《旅游：社区方法》；1988年，Gunn教授出版了《旅游规划》的第二版，以上著作详细地阐释了旅游规划的内涵，并在学术界形成广泛共识，旅游规划因其跨学科性和综合性而区别于城市规划、建筑规划等其他规划。80年代是旅游规划研究的大发展时期，大量的研究使规划理论思想和方法得到进一步充实，研究方面也日趋多样化1。门槛理论及旅游地生命周期理论成为了指导旅游规划的两大主要理论，定量研究也逐步在旅游规划中得到应用。20世纪90年代初，美国规划学界的主要代表EdwardInskeep提出政府可通过构建标准程序框架指导旅游规划活动，其著作《旅游规划：一种集成的和可持续的方法》、《国家和地区旅游规划》为地方旅游规划提供了理论和技术指导。1．2．2．3关于旅游业可持续发展的研究对可持续发展的研究始于80年代初。1989年4月，由众多国家参与的各国议会大会在荷兰海牙召开，会上第一次明确而正式地提出了可持续旅游发展的口号2。在评价方法方面，GramhamMille认为应根据旅游目的地具体情况确定旅游评价指标，MiikaKajanus认为乡村旅游业的可持续发展应将文化因素纳入评价模型，StefanGossling和ColinHunter则在进行考证研究的基础上，对生态足迹方法进行客观评价，主张将其运用于旅游业可持续发展研究。在实现路径方面，BumYongAhn认为应将可持续理念纳入旅游规划以指导旅游业发展，ZinaidaFadeeva认为各旅游企业可通过网络协作项目实现信息共享和资源整合，调动各方力量共同解决旅游业发展的新情况、新问题。当前，世界各国仍处于对旅游业可持续发展的不断探索中，致力于找寻旅游发展与各方利益协调的最佳平衡点。1．2．3国外旅游业发展中完善政府职能的经验启示1．2．3．1设立专门机构，在政策层面予以扶持旅游业在一国经济中的重要地位日益凸显，各国政府纷纷通过政策扶持为旅游业发展营造良好的制度环境。例如，美国设立有旅游政策协调机构，就联邦旅1范业正，陶伟，刘锋．国外旅游规划研究进展及主要思想方法[J]．地理科学进展，1998：86～912王惠琴．中国古村落旅游可持续发展研究——以婺源为例[D]．广西师范人学硕士论文，20085 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究游政策予以协调，保护旅游企业利益不受损害；德国设立旅游政策处，归联邦经济部管理，是专门研究制定旅游相关政策的机构，通过政策扶持支持本国旅游业发展；奥地利在联邦宪法中明确规定各州在法律规定范围内可以根据实际情况颁布旅游法规，制定地区性规划，发布相关条例以及融资等事宜，各州决策权的相对独立为旅游业营造了有利的发展环境。1．2．3．2政府对市场予以引导和规范许多国家政府旅游主管部门通过发挥市场机制作用管理旅游市场及旅游事务，通过发挥政府宏观调控作用引导和规范旅游市场。例如，美国旅游产业办公室下的旅游发展部通过对旅游市场现状等旅游调研信息的整理分析，评估未来旅游需求发展模式会产生的变化，进而预测旅游市场发展趋势，引导旅游业健康发展；澳大利亚旅游管理机构由国家旅游局、旅游研究局、旅游委员会三部分组成，国家旅游局通过制定、执行旅游政策和规划履行其职能，旅游研究局主要负责旅游市场数据的收集、整理和发布，预测旅游市场发展动向，为政府和旅游企业提供决策依据。1．2．3．3发挥非政府组织协助管理作用国外政府一方面通过政府主管部门管理旅游事务，另一方面，鼓励非政府组织以及民间组织发挥其补充协助作用，促进旅游业发展。例如，德国政府通过设立半官方的旅游中心进行旅游宣传；日本也有大量行业协会和非官方旅游组织参与管理，如日本饭店协会主要负责旅游饭店事务的协调管理，日本观光协会保障了旅游者合法权益，也为旅游沟通交流提供平台，日本旅行协会是旅行社行业组织，促进各旅行社互相监督、健康运营，规范旅游市场；美国民间行业组织包括国家旅游组织、美国旅游协会等，其在旅游业发展中有效协调多方关系，在旅游业发展中作用显著，美国国家旅游组织(NTO)主要负责美国整体形象的推广宣传，美国旅游协会(TravelIndustryAssociation)主要从事旅游业界的交流沟通，宣传旅游形象，提供信息咨询，编制旅游供给以及市场丌发规划，在协调各民间组织中发挥了不可替代的作用。我们可以从国外政府发展旅游业的举措中得出以下启示：第一，充分发挥政府在旅游业发展中的宏观调控作用；第二，尊重市场，重视市场发展趋势，积极应对；第三，充分发挥非政府组织对旅游业发展的促进作用，通过行业管理促进6 第1章绪论旅游业发展。这些启示，对于推进呼伦贝尔市旅游业进一步发展具有指导作用。1．3基本概念界定1．3．1旅游在我国，“旅游”一词最早见于南朝诗人沈约的诗句：“旅游媚年春，年春媚游人”；在西方，“Tourism”一词最早见于1811年出版的《牛津词：典》1。作为一种人类活动，旅游具有广泛的外延，它兼涉经济、社会、文化、审美等多个方面，因此“旅游”从不同角度界定不同。根据现代旅游业发展的客观实际，我们认为：旅游是人们为了休闲、商务或其他目的，离开常住地到异国他乡访问的旅行和暂时居留所引起的现象和关系的总和2。1．3．2旅游业人们通常将旅游业狭隘的理解为是旅行社、旅游交通公司、旅游酒店的总称，但实际上，它们只是旅游业的组成部分而非全部。旅游业的综合性使其不仅包括与旅游发展直接相关的企业，还包括食品店、洗衣店等在旅游业中发挥辅助作用的服务型企业以及旅游培训中心、旅游高等院校、旅游局等开发性组织。综合国际学者的界定，结合中国的国情，学术界认为所谓旅游业，就是以旅游者为对象有偿为其旅游活动创造便利条件，提供所需商品和服务的所有行业和部门的综合性产业3。1．3．3政府职能职能，泛指一定的人员或组织所具有的职责和功能1。具体而言，政府职能是指政府作为国家行政机关，依照法律规定履行其职责，发挥其功能，从而实现对国家事务的管理。不同时期，政府职能具体内容也会发生相应的变化和调整，以满足复杂多变的社会环境对政府活动内容提出的新需求，也是一国国家本质的外部体现。政府职能具有以下特征：一是动态性，随着国家发展外部环境和不同阶段发展任务的不同，其具体内容也会进行相应调整以适应外部变化；二是广泛性，政府活动内容既涉及政治、经济、文化、教育等社会领域，也涵盖对各领域进行管1魏敏．旅游学概论[M]．北京：对外经济贸易大学出版社，2008：19—232魏敏．旅游学概论[M]．北京：对外经济贸易大学出版社，2008：66—703李天元．旅游业概论[M]．天津：南开大学出版社，2002：111-112．4苏丽娟．转型时期地方政府职能转变研究～兼论西部大开发中地方政府职能定位[D]．西北人学，2004 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究理的过程和环节；三是阶级性，我国政府职能体现统治阶级即人民群众利益，为统治阶级服务；四是层次性，政府职能体系涉及自上而下若干层级，各层级政府对同级及其上一级政府负责，相互贯通；五是相对独立性，各级政府在法律允许范围内，可以根据管理对象或任务的不同情况，结合当地具体情况，灵活调整行政目标、内容、方式。1．4相关理论概述1．4．1旅游业发展理论世界旅游业共经历了兴起、成长和成熟三个阶段。50年代是世界旅游业的兴起阶段，这时世界旅游业还是一项非常稚嫩的产业，尽管其发展速度比较可观，但世界绝大多数主要国家都把注意力集中在国内经济重建方面，所以，旅游业还称不上是世界主要产业。60年代以后，随着世界经济重建工作的完成，全球经济交流空前活跃，世界旅游交通进一步发展，旅游业进入了高速成长的时期。经过六七十年代的高速成长，世界旅游业已经成为全球经济的一项主要产业，成为带动世界经济发展的一支主要力量。80年代以后，冷战体系逐渐瓦解，和平和发展成为时代主题。在全球经济结构调整的大潮下，各国对外开放潮流的不断深入，高新技术借势迅猛发展，世界旅游业也随之不断发展，走向成熟。世界旅游产业的成熟，一方面表现在旅游市场规模的不断扩大，各旅游企业根据旅游群体特征对旅游市场进行划分，旅游相关行业联系密切，旅游业取得跨越式发展，另一方面表现在可持续发展观在世界各国逐步确立并获得认可，旅游业在刺激经济增长方面发挥着显著作用，旅游发展步入成熟阶段。世界旅游业能够迅速兴起、蓬勃发展是多方面共同作用的结果，人类的旅游需求是世界旅游业兴起和发展的内在的、深层次的原因；二战后，世界各国经济空前发展，社会生产力水平不断提高，人们生活水平的极大改善，是世界旅游业兴起、发展的根本条件；交通运输系统的逐步完善和旅游交通运力的不断提高，为旅游业的兴起和发展提供了重要条件；世界各国对旅游业的持续资本投入和旅游市场的持续扩张，推进了旅游业的发展和成熟。1．4．2政府职能理论1．4．2．1公共产品理论 第l章绪论“公共产品”一词最早在萨缪尔森所著的《公共支出的纯粹理论》一书中出现，其界定标准包括消费的非竞争性、收益的非排他性以及效用的不可分割性。判定某一产品是否为公共产品主要就是看其是否符合以上标准。非竞争性是指个人对公共产品的消费和使用不会对别人的消费和使用造成影响，新增消费者的消费对他人的消费数量不造成影n向。非排他性即个人对公共产品的消费和使用不会影响其他人的同时消费和使用。公共产品的特性决定了它必须由公共部门提供，它的生产必须依赖公共支出予以保证。同时具备以上两种特性的公共产品即纯公共产品，如国家安全、法律、教育等。只具备其中一种或虽然不完全具备以上三条件，但具有外部性特点的产品即准公共产品，高速公路即准公共产品。准公共产品由于自身公共产品的特性，在使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用"的问题，由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过支付费用，才能消费。根据公共产品理论，旅游产品可分为三类，即纯公共旅游产品、准公共旅游产品以及纯私人旅游产品。旅游产品中，由于旅游公共产品生产周期长，投入成本多，收益见效缓慢，使得旅游企业无法承担，这就要求政府对旅游公共产品予以生产和提供。1．4．2．2新公共管理理论传统的公共管理理论认为政府庸对公共产品领域进行调控，发挥其主导作用，以弥补市场失灵的不足。20世纪70年代以来，以新公共管理运动的兴起为标志，公共管理理论发展越来越呈现多元化的局面1。新公共管理理论重新界定了公共领域与私人领域边界，在公共管理中引入商业管理方法、技术和理论，充分发挥市场竞争机制作用，达到提高公共管理水平的目的。该理论强调政府在管理职能方面应发挥其宏观层面的掌舵作用而非具体的划桨作用，工作重点在于公共政策的制定而非实施；在政府和社会之间关系方面，政府应树立起责任意识，立足旅游市场需求，提供旅游公共服务；在管理主体方面，强调除政府之外其他非政府组织及社会群体的共同参与；在管理手段方面，以绩效管理为主，兼顾其他管理手段，以完成政府使命为目标，实现高效率、高效能管理。1．4．2．3新公共服务理论唐兴霖，尹文嘉。从新公共管理到后新公共管理[J]．社会科学战线，2011(2)：178—1819 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究传统公共服务理论以公共部门为主体，以政府在履行其管理职能时提供的公共物品服务为主要内容，以维护社会经济秩序、管理和控制社会经济活动为出发点和落脚点。21世纪以来，政府在公平问题方面面临巨大挑战，要求对传统公共服务理论予以发展和完善，新公共服务理论应运而生。它首先由登哈特夫妇提出，在顺应社会发展需求的同时，调动人民群众共同参与，行政过程更加透明，服务范畴更加全面，职能履行更加到位。新公共服务理论强调政府应充分调动非营利组织、私营组织等力量，最终服务于社会公众。政府应与公民保持广泛对话，公共官员应树立其责任意识和服务意识，以构建服务型政府为路径和方向，尊重公众，通过政府和公众的合作和共同领导来实现高效的组织和管理。在行政过程中，政府应通过社会团体、中介组织等社会组织向公民授权，扩大公民参与，激发民主意识，以高效执行公共政策，满足社会公众需求，履行公共服务职能，以建设行政效率高、服务意识强的责任政府1．4．3外部性理论萨缪尔森认为，外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形1。兰德尔从外部性的接受主体角度出发，认为外部性是指“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候产生的一些低效率现象，即某些效益被给予，某些成本被强加给没有参加这一决策的人"2。1．4．4可持续发展理论1972年，联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开，世界各国就环境与发展问题展开讨论，对可持续发展概念达成共识。世界环境与发展委员会(WCED)将可持续发展定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”’一方面，人类需要发展，世界各国的贫困人口应被放在特殊位置优先考虑；另一方面，发展要有限度，发展要在环境、资源能够承受的前提下发展，不能影响到子孙后代。世界各国纷纷运用该理论指导旅游业发展具体活动，1萨缪尔森，诺德豪斯．经济学[M]．北京；华夏出版礼1999：13—142兰德尔．资源经济学[M]．北京：商务印书馆，1989：21—223刘家军，李志明．论中国21世纪矿产资源可持续开发利用的途径一兼论矿床学研究的新方向[J]．矿床地质，2002(21)：25-2910 第1章绪论运用可持续发展评价指标衡量旅游业发展对社会、生态等方面造成的影响。旅游业因其涉及行业广泛决定其发展离不开交通、住宿等其他行业的配合与支持，这就要求旅游业的发展摒弃对经济指标增长的盲目追求，重视对有形旅游产品和无形民俗文化的保护性规划与开发，寻找旅游发展与生态平衡的契合点，转变旅游产业发展模式，实现旅游业的可持续发展。1．5主要内容与研究方法1．5．1研究思路本文通过对呼伦贝尔市旅游业发展及其发展过程中政府职能履行情况进行调查，分析政府在职能履行方面存在的问题，并结合呼伦贝尔市旅游业发展的实际情况提出了完善政府职能履行的对策。全文共包括五个章节。第一章从国内外旅游业发展中政府职能研究状况入手，以呼伦贝尔市为研究对象，确立了本文的研究思路和框架；第二章介绍呼伦贝尔市旅游业发展现状和旅游业发展中的政府职能定位；第三章对呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况进行了调查，分析了旅游业发展中政府在职能履行方面存在的问题；第四章分析了导致呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行问题的原因；第五章针对产生问题的原因提出了呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策。图示如下： 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究1．5．2研究方法本文主要采用两种研究方法。一是文献研究法。在论文撰写前期，阅读了中国旅游产业政策研究、旅游规划原理、旅游学概论等相关书籍，查阅了各类期刊、硕博士论文等相关电子资源，并对收集文献资料进行分类整理与分析，为本文的撰写奠定了坚实的理论基础。二是调查法。通过查阅呼伦贝尔市统计年鉴、呼伦贝尔市旅游局等相关统计资料，把与呼伦贝尔市旅游业相关的数据加以收集、整理、分析；通过调查问卷与实地访谈，对呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能进行调查，全面、真实反应政府职能履行情况中存在的主要问题。 第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位2．1呼伦贝尔市旅游业发展现状2．1．1旅游收入成倍增长呼伦贝尔旅游业起步较晚，但近年来，旅游业发展迅速，并且取得了丰硕的成果。十五时期，旅游总收入以年均增速39．5％的速度稳步增长，其中，国际旅游创汇年均增速为35．1％，国内旅游收入年均增速为43．2％。2000年以来，呼伦贝尔市国际、国内旅游收入稳步增长，旅游总收入成倍增长，从2000年的8．73亿元增长到2011年的173亿元，增长19．8倍，增长额高达164．27亿。其中，表2-12002—2012呼伦贝尔市国内、国际旅游收入情况旅游业总收国内旅游收入国际旅游创年份入(亿元)(亿元)增长(％)汇(亿美元)增长(％)20008．735．08760．44081．5200216．3412．3830．490652．2200316．812．383O．5512．1200435．7323。4790．81．48169．7200546．0930．6130．41．9834200653．8139．6729．61．81—8．6200769．8253．1333．93．2926．5200893．1276．53442．436．12009118．32104．8937．11．97—18．92010143．01125．5419．72．6434．4201l173155．11242．847．6(数据来源：n乎伦贝尔市政府}：作报告、呼伦贝尔市国民经济和社会发展统计公报整理所得)国内旅游收入由5．08亿元增长到155．11亿元，增长30。5倍，增长额高达150．03亿元；国际旅游创汇由0．4408亿美元增长到2．84亿美元，增长6．4,t倍。2002年，呼伦贝尔市旅游业总收入实现16．34亿元，国内旅游收入实现12．3亿元，比2001年增长83％，国际旅游创汇收入4907万美元，比2001年增长2．1％，旅 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究游业总收入跃居全区第一位，实现旅游收入的历史性突破。2005年，呼伦贝尔市旅游业总收入比2004年增长10．36亿元，实现46．09亿元，比《呼伦贝尔市旅游发展总体规划》预计高出1．60亿元。2009年，旅游业总收入比2008年增长25．2亿元，达到118．32亿元，国内旅游收入达到104．89亿元，突破百亿元大关。2010年旅游业总收入实现143亿元，其中，国内旅游收入达到125．54亿元，国际旅游创汇达到2．64亿美元。“十一五”的五年间，当地旅游业创造了持续增长的局面，旅游接待年均增长率达到24．5％，旅游收入年均增长率达到27．5％，取得两项经济指标“双翻番”的好成绩。2011年，旅游总收入仍保持增长局面，实现173亿元，国内旅游收入比上年增长29．57亿元，达到155．11亿元，国际旅游创汇与上年同期相比，增长7．6％，实现2．84亿美元。2．1．2旅游人数成倍增长十五期间，呼伦贝尔市接待旅游者总数以年递增21．7％的速度明显增长。2002年，接待量实现178．9万人次，与2001年相比增长8．7％，接待海外旅游者13．8表2—22002—2012呼伦贝尔接待旅游者情况统计表共接待旅游者海外旅游国内旅游年份人次(万人次)数值增长(％)数值增长(％)数值增长(％)2000151．55．327．512．2124182002178．98．713．819．1165．124．82003201．312．515．512．3185．812．52004281．4439．836．23133．7245．21322005361．6328．548．9536312．6827．52006415．8114．955．0712．5360．7415．42007481．6215．862．7614418．8616．12008610．6926．863．71．5546．9930．62009751．723．141．46-33．6710．2429．82010980．7730．4152．6927．1928．0822．42011116518．853．82．11l11．2019．7(数据米源：由呼伦贝尔市相关数据统计整理所得) 第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位万人次，与2000年相比，减少13．7万人次，国内旅游者接待量实现165．1万人次，比2000年增长41．1万人次。2003年到2005年，进入当地旅游业发展的高增长期，旅游接待总量实现从201．3万人次向361．63万人次的跨越。到2005年，当地实现旅游接待量361：63万人次，同比增长28．5％，其中，海外旅游者比2004年增长36％，达到48．95万人次，国内旅游者比2004年增长27．5％，达到312．68万人次。十一五期间，当地旅游接待量仍保持持续增长的局面。2006年全市共接待旅游者415．81万人次，增长15．0％1。其中，海外旅游和接待量实现55．07万人次，与2005年相比，增长12．5％，国内旅游者接待量达到360．74万人次，与2005年相比增长48．06万人次，增长率为15．4％。到2011年，旅游接待量达到980．77万人次，比2005年增长2．7倍，同比增长30．41％，其中，接待海外旅游者52．69万人次，同比增长27．1％，比2005年增加3．74万人次，接待国内旅游者928．08万人次，同比增长22．4％，比2005年增加615．4万人次。2．1．3旅游企业数量过千，规模不断扩大一是旅行社。2002年，呼伦贝尔共有国际国内旅行社2l家，比2001年新增2家。到2005年底，全市国际、国内旅行社数量增至56家，比2002年增加35家，比2003年翻一番还多。国际旅游社也越来越受到重视，经营国际旅游业务的旅行社数量逐步增多，开始在呼伦贝尔开辟更为广阔的市场。到2010年，旅行社增至142家。到2012年，当地共有旅行社144家，比2005年增加92家，其中分社10多家。二是旅游星级宾馆。2002年，当地有星级饭店总数24家，比2001年的20家增加了4家。2005年，呼伦贝尔市旅游星级饭店总数共35家。2006年，全市共有星级宾馆37家，比2005年增加两家，三星级宾馆由2005年的10家增加到12家。十一五期问，旅游星级宾馆数量增长势头良好，到2010年年底，旅游星级饭店总数38家，其中，四星级1个，打破了全市四星级宾馆0的局面，大大提高了全市旅游宾馆接待质量，三星级宾馆19个，比2006年的12家增加7家，普通旅游饭店30余家。三是旅游景区。十一五期间，新的旅游景区项目得到开发建设，大大丰富了中国·呼伦贝尔一呼伦贝尔市2006年国民经济和社会发展统计公报．2006—1215 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究游览内容，景区整体功能不断完善。国家A级景区数量增长到2010年的47家，比2005年增加了28家，其中，A级景区19个，4A级景区8个，实现了A级景区在全市的覆盖，全市共有五十余个具备旅游接待能力的景区景点。可见，近几年来，全市旅游产业总体规模不断扩大，旅游企业数量持续增长，突破千家。旅游企业的快速发展进一步满足了旅游市场的需求，提升了旅游服务水平，一定程度上刺激和带动了其他旅游支撑行业的发展。一2．1．4旅游业对地方经济贡献显著随着呼伦贝尔市旅游业的蓬勃发展，其对地方国民经济的积极作用也日益得以发挥，旅游产业地位也逐步得到提高。自2001年撤盟设市以来，当地旅游业表2-32002-2011旅游总收入占GDP比重年份旅游业总收入(亿元)增长(％)GDP(亿元)比重200216．344．7185．568．81200316．85206．218．15200435．73112．7255．2413．99200546．0929．1324．0814．22200653．8116．7400．6513．43200769．8229．8505．0413．82200893．1233．4632．6614．722009118．3227．1779．2715．182010143．0120．9932．0115．34201117321133512．95(数据来源：由呼伦贝尔市相关数据统计整理所得)逐渐步入快速发展轨道，旅游产业对地方经济增长贡献显著。2002年，旅游业总收入达到16．34亿元，地方生产总值185．56亿元，旅游业总收入占地方生产总值的比重为8．81％。2004年，旅游业总收入占当地生产总值的比例达到13．99％，比上年同期增长5．85％，旅游总收入与上年相比增长18．93亿元，当地经济生产总值比上年增长49．03亿元，达到255．24亿元，与上年同期相比增长23．77％。2004年到2010年，旅游业总收入占呼伦贝尔市地方生产总值的比重趋于平稳，到2010年，旅游业总收入由上年的118．32亿元增长到143．01亿元，同比16 第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位增长20．9％，地方生产总值由上年的779．27亿元增长到932．01亿元，旅游业总收入占地方生产总值的15．34％。2011年，旅游业总收入达到173亿元，占地方GDP的12．95％。可见，作为新兴产业，旅游业已经为呼伦贝尔市地方经济的增长作出较大的贡献，对地方经济发展拉动作用显著。2．2呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能定位呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能主要表现在以下三个方面：一是加强对旅游业的规划与引导；二是不断培育与完善旅游市场；三是加强对旅游市场的监督管理。2．2．1加强旅游规划与引导2．2．1．1贯彻执行国家旅游业发展的方针、政策新世纪伊始，呼伦贝尔市借助国家西部大开发战略，在旅游业发展方面享有了一系列的优惠政策。2003年，政府出台正式文件，对旅游业发展予以政策扶持，明确其地方性支柱产业地位，成为当地旅游发展的重要转折点。2009年，呼伦贝尔市贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》要求，以“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业’’1作为当地旅游产业的发展目标。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要“积极发展旅游业”2；2011年《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“坚持旅游资源保护和开发并重，加强旅游基础设施建设，推进重点旅游区、旅游线路建设”3。《纲要》明确指出应从旅游业独特性角度出发，科学评估旅游资源开发方案，创新旅游产品开发体系，不断完善旅游服务体系，培养与树立旅游企业信誉，提高旅游目的地美誉度和知名度，通过良好的口碑吸引潜在旅游消费者。呼伦贝尔市学习《纲要》精神，贯彻具体要求，以完善旅游产业体系为起迄点，着力于完善基础设施和改善公共服务，突出民族旅游特色，深入挖掘民俗、生态、历史等旅游资源，通过区域合作、市场互动等途径完善旅游产品体系，促进旅游业发展。2．2．1．2贯彻内蒙古自治区旅游规划法规“十五”时期，内蒙古自治区旅游产业定位即“国民经济的增长点”、“第三1国务院关于加快旅游业发展的意见[J]．中华人民共和国国务院公报，2009(34)：5-82中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[J]．求是，2010(21)：17—27‘中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[J]．中国乡镇企业，2011(4)：25-30 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究产业的重要支柱”；“十一五”时期，旅游产业被定位为“重点产业”、“重要动力产业”和“第三产业的先导产业”；十二五时期，旅游产业被定位为“战略性支柱产业”。呼伦贝尔市政府适应市场需求，实现旅游管理职能方面的转变，从过去管制型政府转变为对旅游活动的宏观指导，结合地方旅游业发展具体情况，实现弹性化的旅游管理，从人本和市场需求角度出发开展管理活动，完善旅游规划与开发工作，发挥各旗市旅游行政部门问的协调合作功能，优化旅游发展大环境，因地制宜确定旅游开发策略，将旅游活动的环境影响纳入评价范畴，防止旅游业发展可能导致的环境污染和资源浪费问题。2．2．1．3研究拟定《呼伦贝尔市“十二五”旅游发展规划纲要》呼伦贝尔市旅游局在对“十一五”时期旅游业具体发展情况进行分析总结的基础上，制定了《呼伦贝尔市“十二五"旅游发展规划》‘，确定了旅游业发展总体布局和建设要点，确立了指导旅游业发展的原则和策略，明确了呼伦贝尔市旅游业发展总体目标、旅游相关行业分项目标以及发展过程中的关键问题，明确要多样化开发旅游产品，加强行业间的沟通协作，进一步加强旅游市场管理，完善地方性旅游法规，使旅游行政执法有法可依，为旅游业发展提供法律保障。呼伦贝尔市将按照“发展大旅游、开拓大市场、形成大产业、促进大发展"2的工作思路，有步骤、分阶段发展当地旅游业，提高旅游业发展水平。2．2．2不断培育与完善旅游市场2．2．2．1加强旅游景区建设呼伦贝尔市政府非常重视旅游景区的建设与完善，努力为旅游业发展提供优质接待条件。一是扎兰屯市建设项目，其中，昂勒滑雪小镇、南木鄂伦春猎民部落建设工程已经建成投产。二是新巴尔虎右旗建设项目，包括呼伦湖旅游度假区具有民族特色的蒙古包、水上游艇项目、俄式木刻楞的建设和呼伦一贝尔湖自治区级地质公园游客服务中心、硬件设施建设以及旅游标志系统的建设和完善。三是根河市建设项目，其中，伊克萨玛国家森林公园项目所包含的3个景区预计于2013年5月建成投产。四是额尔古纳市建设项目，额尔古纳湿地景区、莫尔道嘎国家森林公园项目已经完成建设，停车场、旅游标志及售票服务中心等己投入1《呼伦贝尔市“十二五”旅游发展规划》，2010-122滕妍．呼伦贝尔文化与旅游业发展现状[EB／OL]．中国民族宗教网．http：／／、vww．mzb．com．cn／html／Home／report／22847一1．htm，2007—08—03 第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位使用，蒙古之源·蒙兀室韦民族文化园项目预计2015年年底投产。五是海拉尔区白音哈达草原景区可汗宫建设项目，此外还搭建了篝火场、那达慕场地、旅游敖包、《天骄·成吉思汗》大型草原实景演出区等。2．2．2．2完善旅游交通一是铁路方面。2007年，滨洲铁路海拉尔一满州里段、博克图一兴安岭段线路完成改造正式通车，两伊铁路建设全面推进。到2009年年底，呼伦贝尔市管内铁路沿线满洲里、扎兰屯、海拉尔、根河、额尔古纳、牙克石6个区市和新巴尔虎左旗、鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗、陈巴尔虎旗4个旗，线路营业里程达到1936：85公里。2010年，铁路密度为118公里／平方公里，与2009年相比增加17公里。至此，两伊铁路工程结束，进入试运营，滨洲铁路复线：得以全线开通，阿尔山市至扎兰屯段铁路开始动工，构建了“贯通市内、畅通东北、联通俄蒙’’的交通运输格局。二是公路方面。呼伦贝尔市的公路基础设施已形成了以海拉尔为枢纽，以北京至加格达奇段国道11l线、绥满国道主干线以及黑河通往黑山头、满洲里通往阿拉坦额莫勒、拉布大林通往阿木古郎的省道干线为主要支撑的公路运输格局。2005年，当地公路通车里程较“十五”前期明显增长，实现10451公里。到2010年，当地公路通车里程比上年公路里程增长434公里，达到19700公里。以阿荣旗为起点，途经博克图，通往牙克石市的高速公路已经投产使用，缩短了旅途时间，通往额尔古纳市中俄后裔居住地室韦以及莫尔道嘎镇的砂石路也逐渐被水泥路取代，路况得到明显改善。三是民航方面。“十一五”期间市，呼伦贝尔市政府投资32000万元支持民航基础设施改扩建，目前，海拉尔东山机场、满洲里西郊机场的旅客发送能力已达45万人／年，扎兰屯、根河机场的进一步建设也将为旅游交通带来方便。2012年，通过呼伦贝尔市政府和机场公司的协同努力，当地一、二季度共开通航线18条，其中，国际航线增至7条，海拉尔到台湾的包机航线成为一大亮点。此外，市委、市政府充分发挥其影响力和号召力，在充分调研基础上，有效协调各航空公司，开辟青岛、广州、上海等地飞往呼伦贝尔的旅游航线，加密北京、天津、哈尔滨、呼和浩特飞往海拉尔的航班密度，提高呼伦贝尔市旅游可进入性，努力发挥航空运输对当地旅游业发展的积极作用。19 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究2．2．2．3旅游宣传一是对内宣传。由呼伦贝尔市旅游局组织发起、各地旅游局承办的“中国旅游日”对当地旅游市场知名度的提高作用显著。2012年，该活动共发放精品旅游线路、旅游饭店、旅游景区介绍等宣传材料100多个类别，超过IO万份。活动中，海拉尔区旅游局推出一系列惠民活动，当地居民持有效证件在指定期限内参观游览本地景区景点可享受最大限度的优惠；牙克石市旅游局在发放印制精美的旅游宣传手册的同时，也发放了大量免费景区门票；其他各旗市区也积极介绍了其旅游优惠政策，发放大量旅游景区门票、旅游手册以及代表当地特色的旅游纪念品，通过以上活动向市民宣传地方旅游产品的亮点与特色，提高市民对地方旅游产品的认识和了解，激发当地居民参与旅游活动，进一步活跃当地旅游市场。二是对外宣传。一方面，充分借助广播、电视等媒介，通过周期性动态播放的形式宣传本地旅游形象，提升地方旅游品牌影响力，在央视四套、香港台湾电视报刊地铁、北京车亭刊发呼伦贝尔冬季旅游广告，宣传呼伦贝尔市冬季民俗旅游特色。在北京西客站循环播放呼伦贝尔市精心制作的《到呼伦贝尔去》旅游宣传片，在权威旅游杂志刊登、旅游网站登载介绍呼伦贝尔旅游产品的文字、民俗图片等，进一步拓宽旅游宣传的受众群体。另一方面，通过组织各旗市旅游局、旅游景点、旅游相关企业以及演员去广州、深圳、佛山及其他城市开展呼伦贝尔旅游推广活动，发行介绍当地特色旅游产品的光盘，发放制作精美的旅游宣传手册，介绍那达慕、祭敖包等民族特色旅游活动，展示蒙古族民俗文化的无限魅力，通过签订政府间旅游合作协议为地方间旅游合作提供平台；通过呼麦、马头琴、蒙古长调等地方特色节目充分展示呼伦贝尔无限魅力。2．2．3加强对旅游市场的监督管理2．2．3．1调控旅游服务价格针对旅游旺季部分旅游企业价格哄抬、收费混乱等违反旅游规范现象，呼伦贝尔市政府与各部门在进行深入研究讨论的基础上，成立市旅游局、发改委等部门共同参与的专门领导小组对旅游市场价格进行监管。领导小组以听证会的形式，邀请旅行社、旅游住宿、旅游餐饮等旅游从业人员共同参与旅游价格听证会，确定旅游星级宾馆、旅游饭店、以及下马酒、访问牧户等旅游活动项目在旅游旺季的最高限价，并确定旅游纪念品、旅游司机、导游服务人员旅游旺季的最高限20 第2章呼伦贝尔市旅游业发展与政府职能定位价，并形成旅游旺季的价格临时干预方案予以出台，各旅游企业负责人明确表态将共同推进行业自律，并签署倡议书支持旅游价格调控的有效运行，从而使价格监管落到实处。2．2．3．2规范和整顿旅游市场秩序一是发挥媒体监督力量，呼伦贝尔市在运用广播、电视等媒介力量进行旅游推广的同时，也充分发挥其对旅游市场的监督作用，开通多种渠道接受社会对旅游执法活动的监督，使旅游执法公开化、透明化。二是成立旅游联合执法检查小组，在工作中坚持预防为主，明确各部门及行政人员工作职责，各部门通过通力配合将不法活动扼杀于萌芽状态。三是加大惩治力度，加大对旅行社、旅游星级饭店服务质量监管力度，严厉打击低价竞争、“零负团费"等现象，对于个别旅游社无证非法经营旅游业务，一经查实，列入黑名单并吊销营业执照，各级工商部门针对部分不合规格、伪造商标、以假乱真、以次充好的旅游商店欺客宰客的违法经营行为，要下发限期改正通知并依法予以处罚。2．2．3．3加大旅游培训力度一方面，加强对呼伦贝尔市各旗市旅游局质监执法人员的培训，提高旅游执法人员业务素质，使其明确自身职责，遵循行政执法程序，提高行政执法效率和质量，避免行政执法过程的不当行为，建立能够覆盖本市旅游产业的网络监测旅游质量；另一方面，加强对旅游从业人员培训，在借鉴旅游业发达地区在人员培训方面经验的同时，针对本市在发展特色旅游业过程中的具体情况开展相应培训，不断扩大培训对象覆盖面，培训内容既涵盖旅游法律法规、职业道德等理论，也包括导游实务和技能培训，实现了理论和实践的结合，并设有培训考核环节，旨在提高从业人员业务水平和服务成效。近年来，呼伦贝尔市旅游业对其他行业的带动效应明显，旅游发展的整体环境逐步改善，综合供给能力不断提升。呼伦贝尔市旅游业进一步发展面临的社会环境和发展条件更加复杂，旅游业的新发展已成为不可阻挡的趋势。旅游业的新发展要求政府克服旅游业自身的外部性，为旅游市场主体提供及时准确的行业信息，克服外部环境的不稳定性对旅游业造成的不良影响，激发旅游企业积极性，刺激旅游需求，扩大市场规模，以提升地方旅游竞争力。 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析3．1调查的组织实施为了深入了解呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况，+探究政府在职能履行过程中存在的瓶颈与弊端，分析制约旅游业发展的内外部因素，为旅游业发展提供有针对性的对策和意见，特开展呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能问卷调查活动。在调查的实旅方面。为了保证调查的科学性和有效性，对整个调查进行了周密策划和有序推进，本次问卷调查制定了详细计划安排，就问卷问题设计、排版印刷、发放回收、数据统计分析等具体工作进行合理的日程安排。在问卷设计阶段，全面考虑影响旅游业发展中政府职能履行的不同因素，分五个方面进行针对性的问题设计，并对不同地区问卷进行编号，并于2012年6月底完成调查问卷设计及印制工作。在问卷发放阶段，为鼓励问卷调查参与者深入思考，认真填写问卷，在调查前期就问卷填写注意事项进行说明，以保证调查的真实性和调查结果的科学性，在调查过程中始终保持积极性和主动性，使被访者放下心理戒备，引导其反映真实存在的现象和问题，并做好详细记录。由于呼伦贝尔市所辖地市较多，问卷发放从2012年7月3日开始，于7月15日按时完成，问卷回收工作也按照计划于7月20日保质完成。在调查样本的选取方面。本次调查对象涵盖了呼伦贝尔市下辖的13个行政单位，以保证调查结果的全面性、有效性。调查对象以了解和熟悉当地旅游业发展的旅游从业人员为主，调查对象涵盖旅行社、旅游饭店、旅游车队、旅游景区及其他旅游相关产业从业人员。以最大抽样误差小于等于5％，置信水平为95％，(即卜Q=0．05)，初步确定样本容量如下：rⅣ：lILZ!木62d本次问卷调查的总体标准差。确定为o．5，查表得Z兰：1．96，根据公式，本2次问卷调查样本容量为： 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析Ⅳ：l1．96半0．5O．05]2I：384(份)_J以呼伦贝尔市下辖一区五市七旗，以各旗市人口比重为标杆，本次问卷调查的行政单位及数量分布情况如表3-1。表3—1调查的行政单位及问卷数量地区人口(万人)2011调查数量(份)呼伦贝尔市255384海拉尔区3451满洲里市2538扎兰屯市3755牙克石市3553根河市11】7额尔古纳市8】2阿荣旗2842新巴尔虎右旗46新巴尔虎左旗46陈巴尔虎旗69鄂伦春自治旗2233鄂温克族自治旗1320莫力达瓦达斡尔族自治旗2842(数据来源：内蒙古行政区划网(廷羔主卫；』Z旦巡：主璺里业：曼Q里：曼旦』盟i堡塑g赳』))在调查方式的选取方面。本次调查采用问卷调查和访谈调查相结合的方式。问卷调查设计了科学的调查内容，访谈调查记录通过互动和交流的形式使得我们的调查更加的专业、全面和可信。本次调查问卷共有涉及15道题目，第1，2两题主要对调查对象基本情况进行了解，第3，4，5，6题是调查对象对政府职能履行情况的整体评价，第7，8题是对旅游业发展中政府规划与引导情况的调查，第9，10，1l，12题是对旅游业发展中旅游市场建设情况的调查，第13，14，15题是对旅游市场监督管理情况的调查。在调查结果的统计方面。根据问卷调查情况及收集的相关数据，对结果进行 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究汇总分析。3．2调查的统计分析本次调查严格按照计划有序进行，共发放调查问卷384份，收回问卷384分。其中，有效问卷379份，无效问卷5份，问卷的有效回收率为98．7％。在有效问卷的分析过程中发现，由于受访者年龄、性别以及受教育程度水平的不同，其对呼伦贝尔市旅游产业化发展中政府职能的评价也不同，此次问卷调查具体分析情况如下。3．2．1受调查者基本情况分析首先，在接受此次问卷调查的对象中，男性170人，44．8占％，女性209人，占55．1％。其次，从年龄区间上来看，18．29岁152人，占40．1％；30．39岁92人，占24．2％；40．49岁62人，占16．3％；50．59岁41人，占10．8％；60及以上32人，占8．4％。再次，从受教育程度上来看，高中以下32人，占8．4％；高中或中专程度73人，占调查总数的19．2％；大专148人，占39．1％；本科及以上126人，占33．2％。本次调查集中于2012年7月，从以上调查数据可以看出，调查对象年龄、性别、受教育程度基本符合呼伦贝尔市现有人口基本情况，本次调查样本的确定可以反映呼伦贝尔市总体情况。3．2．2呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行整体状况的分析在回答“您如何评价呼伦贝尔市旅游业发展中政府和市场的关系”(图3-1)这一问题时，有48人选择“合理”，有140人选“基本合理”，有122人选择“中立”，有69人选择“不合理”。在被调查者中，选择“合理”和“基：本合理”的占调查总数的40％，保持“中立”者所占比重为32％，认为二者关系：不合理的占18％。24 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析图3—1对呼伦贝尔市旅游业发展中政府和市场的关系的评价在回答“您认为呼伦贝尔市旅游资源开发采取的是以下哪种模式”(图3—2)这一问题时，有69人认为“杀鸡取卵”掠夺式开发”，占18．2％；有86人认为“可持续、可扩展开发”，占22．7％；有224人认为“介于二者之间”，占59．1％。可见，当地旅游资源的开发方式正处在向可持续、可扩展开发模式的转化过程中。传统的“杀鸡取卵”掠夺式开发，只关注当前利益，导致过度开发、重复建设甚至随意变更景区建设项目，这种开发模式严重破坏生态平衡，只能牟取暂时的经济利益，不适应旅游业发展的要求。旅游业的进一步发展要求政府改变粗放式旅游资源开发模式，运用可持续发展观指导旅游发展，以实现旅游资源合理有序开发。图3—2对呼伦贝尔市旅游资源开发采取模式的评价在回答“您如何评价政府对旅游业各相关部门间的利益协调?”(表3—2)这一问题时，有25人认为政府“全面考虑，协调各方关系”，占比6．6％；有167人选择“协调主要方面利益”，占调查总数的44．1％；有123人认为政府在协调表3—2对政府与旅游业各相关部门间的利益协调的评价选项小计比例A全面考虑，协调各方关系256．6％B协调主要方面利益16744．1％C旅游发展为主，忽视其他各方利益12332．4％D从不协调各方利益6416．9％各方关系时以“旅游发展为主，忽视其他各方利益”，所占比重为32．4％；有64人认为政府“从不协调各方利益”，占比16．9％。可见，呼伦贝尔市旅游综合协 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究调机制尚不健全，各利益主体以自身利益为主，忽视相关部门间的协调配合，旅游产业各相关部门的合力尚未得到充分发挥。在回答“您认为呼伦贝尔市旅游业发展中，政府在职能履行方面有何变化?”(表3-3)这一问题时，有172人选择了“履行职能，但效果不明显”，占45．4％；有119人认为“政府没有充分履行职能”，占31．4％；有10．5％人认为“政府职能履行充分，效果明显”；有12．7％的人“不知道有哪些变化”。表3—3对政府在旅游业发展中履行其职能情况的评价选项小计比例A职能履行充分，效果明显4010．5％B履行职能，但效果不明显17245．4％C政府没有充分履行职能11931．4％D不知道有哪些变化4812．7％综上所述，呼伦贝尔市旅游业发展中成效显著，旅游市场从东北、华北地区延伸到华中、华东、华南地区，呼伦贝尔旅游业越来越受到全国乃至世界各国的广泛关注。近几年，在呼伦贝尔市政府的引导下，旅游业发展成绩显著，但仍存在很多方面不足，政府和市场关系尚未理清，分工不明确，政府职能履行不充分，仍有较多有待完善和补充的方面。3．2．3旅游业发展中政府规划与引导情况的调查在回答“您认为呼伦贝尔市政府对旅游规划持何种态度?”(图：3-3)这一问题时，仅有37人认为政府“非常重视，制定科学合理的旅游规划”，所占比例仅为9．7％；有69人认为政府“不重视，比较被动”，占比18．3％；有125人认为政府对旅游规划“比较重视，在履行职能中有所体现”，占比32．9％；有148人认为政府对旅游规划“一般，基本停留在口号上”，没有发挥实质性作用，占比39．1％。可见，在旅游业发展中，当地政府已经意识到旅游业的发展离不丌科学合理的旅游规划，政府应制定长远旅游规划并努力发挥其积极作用以寻求旅游业的长远可持续发展，但由于呼伦贝尔旅游规划的科学性和可行性仍有待提高，旅游规26 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析图3—3对呼伦贝尔市政府在旅游规划上的态度的评价划在制定阶段综合考虑因素不足，导致旅游规划在落实阶段与理论脱节，实施效果受到影响。在问及“您如何评价呼伦贝尔市旅游相关法律法规?”这一问题时，仅有45人认为“非常及时，预见性和可行性强”，占11．9％；有110人认为“比较及时，具有可行性”，占29％；有145人认为“一般，偶尔出台旅游法规”，占38．2％；有79人认为“不健全，很少出台相关政策”，占20．1％。受计划经济的影响，旅游相关法律法规更侧重政府对旅游企业的纵向监管，对旅游者、旅游企业、旅游企业问的横向关系的法律规定较少，某些法规方面存在空白，存在滞后性，部分法律法规缺乏可操作性，导致执法和立法脱节，个别法律法规属于“内部规定”，缺乏透明性，这些不足限制了旅游法规对旅游业发展的引导作用。因此，呼伦贝尔市政府在对旅游业规划与引导方面仍存在以下问题：旅游规划科学性不足，规划实施被动性强，落实不到位；旅游政策法规引导作用发挥不足，法规本身存在滞后性。3．2．4呼伦贝尔市旅游市场建设情况调查在回答“您如何评价我市旅游公共服务平台?”(图3—7)这一问题时，有19人认为“非常完善”，占5．2％；有34人认为“比较完善”，占8．9％；有247人认为“较少”，占调查对象的65．1％；有79人选择“不完善”，占调查对象的20．8％。 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究图3-4对呼伦贝尔市旅游公共服务平台提供服务的评价随着旅游需求的不断变化，旅游公共服务的内容逐渐丰富和完善，不仅包括基础性的旅游公共服务如景区建设、旅游信息网络建设、旅游集散中，tl,，还包括市场性旅游公共服务如旅游宣传促销、旅游咨询、旅游投诉等方面和管理性旅游公共服务，对满足旅游需求，促进旅游产业化发展意义重大。呼伦贝尔市政府在旅游公共服务提供方面发挥着重要的作用，一方面，由于与旅游发达地区交流有限，呼伦贝尔市过去一直疏于提供旅游公共服务；另一方面，当地旅游业尚处于不断完善发展的阶段，对提供公共服务的必要性认识不足。如表3-4所示，在回答“呼伦贝尔旅游基础设施评价”这一问题时，对于旅游交通，有147人认为当地景区交通不完善，所占比重高达38．8％，有73人认为比较完善，占比19．2％，有122人持“中立”态度，仅有9．8％的认为“非常完善”；对于住宿餐饮，有65人认为处于“供不应求”的状态，占调查总数的17．3％，有67人选择“满足需求”，占比17．6％，有132人保持“中立”，占比34．8％，有115人认为基本可以“满足需求”；对于景区景点，有39人选择“基本合理”，所占比重高达36．7％，有59人认为“不合理”，占调查总数的34．8％，有109人持“中立”态度，占比28．7％，有72人认为“非常合理”，占比18．9％。表3—4对呼伦贝尔旅游基础设施评价问题设计呼伦贝尔市旅游基础设施评价您认为A小计B小计C小计D小计旅游交通非常完善37比较完善73中立122不完善147住宿餐饮满足需求67基本满足l15中立132供不应求65景区景点非常合理72基本合理139中立109不合理59可见，当地支持旅游业发展的基础设施尚不能满足当前市场需求。旅游旺季 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析“一餐难求”、“一房难求”的局面限制旅游接待量，而旅游景区的跨区域性和旅游交通运力的严重不足使当地旅游市场可进入性降低，成为影响当地旅游业发展的瓶颈。表3—5对政府在旅游形象策划和市场推广态度的评价选项小计比例A非常重视，努力搭建平台和渠道11730．8％B基本重视，进行简单的形象策划宣传16242．7％C一般，偶尔进行宣传推广7120．3％D不重视，比较被动297．6％如上表所示，在回答“您认为政府对呼伦贝尔市旅游在形象策划和市场推广方面是否重视?”这一问题时，仅有29人认为认为政府比较被动，不重视，所占比重仅为7．6％，有117人认为政府“非常重视，努力搭建平台和渠道”进行旅游宣传推广，占调查总数的30．8％；有162位受调查者认为政府“基本重视，进行简单的形象策划宣传”，为旅游业发展助力，有20．3％的人认为政府进行旅游宣传推广的力度不足，只是偶尔进行旅游宣传。可见，在旅游宣传及推广方面当地政府虽然已逐步认识到其重要性并不断加大推广促销力度，在对本地旅游形象和旅游特色分析的基础上进行了较好的市场定位，并积极发挥媒体力量挖掘当地市场，拓展蒙外市场，成效显著。表3—6对政府在旅游业发展中旅游投资力度的评价选项小计比例A非常充分4912．9％B比较充分6918．2％C一般15941．9％D不充分10226．8％如表3-6所示，在问及“您如何评价政府在旅游业发展中的旅游投资力度?”这一问题时，仅有49人认为政府投资非常充分，所占比重只有12．9％。有26．8％的人认为政府在发展旅游业中的投入不足，有41．9％的人认为政府投资力度一般。可见，当地旅游投资力度仍有待提高。近几年，政府努力为旅游投资营造环境，旅游投资主体趋于多元化，然而，呼伦贝尔市政府投资仍处于探索和成长阶段，29 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究旅游投资力度有待提高，部分旅游项目因资金短缺或资金到位不及时而搁置，成为“半拉子”工程，旅游发展的财力保障不健全。综上所述，可以看出，政府在旅游市场建设方面仍存有较大改进空间，具体表现在：旅游公共服务提供不足，公共服务平台建设不完善；旅游交通成为限制呼伦贝尔市旅游可进入性的主要瓶颈；政府对旅游市场建设投资力度不足。3．2．5旅游市场监督管理情况的调查在回答“您认为呼伦贝尔市旅游监督管理体系是否合理?”(图3—5)这一问题时，有41人认为“非常合理”仅占10．8％；有135人认为“基本合理”占35．6％；有131人选择“中立”，占调查总数的34．5％；有72人认为“不合理”，占18．9％。可见，呼伦贝尔市支持旅游业发展的旅游监督管理体系尚不健全，监：督管理主体不能充分支持当地旅游业的发展。这一方面和当地经济不发达有关，另一方面也和政府的调控和重视力度不足密切相关。图3—5对呼伦贝尔市旅游监督管理体系是否合理的评价在问及“您如何评价呼伦贝尔旅游市场秩序”(表3-7)这一问题时，仅有52人认为旅游市场“非常规范，合理有序”，所占比重仅为13．7％；有80人选择“比较规范，基本合理”，占调查总数的21．1％；有192人认为“打价格战，无序竞争”，占比50．6％；有55人认为旅游市场“恶性竞争，市场混乱”，占比14．5％。可见，呼伦贝尔旅游市场发育不成熟，通过价格战扰乱市场秩序的不诈当竞争现象依然存在；旅行社为牟取私利，私揽业务，降低旅游企业诚信，损害旅游市场秩序，漠视旅游者合法权益，对当地旅游市场造成负面影响。表3—7对呼伦贝尔市旅游市场秩序的评价30 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析选项小计比例A非常规范，合理有序5213．7％B比较规范，基本合理8021．1％C打价格战，无序竞争19250．6％D恶性竞争，市场混乱5514．5％在回答“您认为政府对旅游人：／J咱勺培养与重视程度如何?”这一问题时(表3—8)，仅有31人认为非常重视人才的培养和开发，占被调查对象的8．1％；有77人认为政府不重视对旅游人才的培养开发；有125人认为比较重视，占比32．9％；有146人认为政府重视程度一般，只是偶尔进行人员培训，占被调查者的38．5％。可见，在旅游人才的培养与开发上，政府的重视程度仍待进一步提高，往往将旅游从业人员的素质考评作为临时的任务在旅游旺季提上日程，尚未形成成熟的培训考核机制。表3—8对政府在旅游人才培养的重视程度的评价选项小计比例A非常重视，重视人才的培养开发318．1％B比较重视，进行人才交流和培训12532．9％C一般，偶尔进行人员培训14638．5％D不重视，更注重经济利益7720．3％3．3呼伦贝尔市政府职能履行存在的主要问题根据对调查样本的统计分析，呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行问题主要表现以下几个方面。3．3．1旅游市场秩序混乱旅游业各支撑行业管理薄弱。一是旅游价格暴涨，旅游旺季乱涨价、乱收费，宰客、骗客现象仍一定范围内存在，服务质量差，环境卫生不合格的景区和宾馆进行严格检查，由于接待条件限制，旅游旺季旅游宾馆经常出现“一床难求”的现象，餐饮住宿价格数倍甚至数十倍增长，出现自定价、乱定价现象，严重扰乱旅游市场；二是旅游市场准入门槛低，旅游业务经营者鱼龙混杂，旅游业市场竞争混乱，通过“挂靠承包”非法经营旅行社各类业务的现象已不鲜见，运用欺诈手段和强迫游客消费等行为在短期内为个人谋得暴利，“黑导”自行组团、“黑社”1l 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究地下经营、“黑车"私揽游客以及非法“陪游"、“伴游”等违法违规现象屡禁不止，严重破坏旅游市场秩序，呼伦贝尔市旅游形象大打折扣，旅游消费者的合法权益受到损害，成为制约地方旅游业发展的瓶颈。3．3．2旅游法规规划落实不到位近年来，尽管呼伦贝尔市政府结合本地旅游发展实际情况出台个别旅游法规规划，设立相关机构，投入大量物资成本和人力成本，为旅游业发展创造便利条件，但由于法规在制定阶段调查不全面，执行阶段落实不到位，其引导作用未得到充分发挥。当地旅游规划在具体实施过程中仍存在落实偏差。一方面，旅游规划在制定过程中，对旅游业发展涉及交通、餐饮、住宿等较多外生变量的变化未作充分的考虑，未能及时有效应对变化，使得规划在动态环境实施中的权威性受到质疑，规划实施的效果大打折扣；另一方面，旅游规划在实施过程中，地方政府出于对政绩的追求，忽视规划对本地发展的长远利益，追逐眼前利益，对旅游资源的掠夺性使用以及当地旅游业的超常规发展，加之缺乏有效的环境保护措施，旅游资源的开发既缺乏科学指导，又缺乏合理监督，旅游资源开发状况处于危险的地步，旅游规划实施走样，成为落不到实处的文件，起不到应有的作用，旅游业的可持续发展面临严重挑战。3．3．3旅游基础设施建设滞后3．3．3．1旅游公共服务平台不完善现阶段，我国旅游公共服务平台建设不完善，旅游公共服务供给严重滞后于公共需求，已成为我国旅游产业化发展中的瓶颈之一1。呼伦贝尔市政府比较重视景区景点硬件设施的改善和建设，却忽视了对旅游消费者对公共服务的需求和提供，当地旅游公共服务平台呈现明显的滞后性，迄今尚未形成覆盖广泛、功能齐全的旅游服务平台，各旗市间的旅游信息共享尚未充分实现。一方面，由于旅游企业、旅游者等利益相关者旅游市场信息享有不对称，旅游市场信息失真，导致旅游企业、旅游者等作出不合理的选择和决策，甚至引发旅游市场的不正当竞争行为；另一方面，当地旅游服务平台尚不能提供专门的旅游咨询、投诉服务，旅游服务缺乏统一标准，旅游信息的网络化程度比较滞后，与发达旅游地区存在较大差距，现有公共服务水平难以满足日益成熟的市场需求。战ljli娜．跨区域旅游公共服务、F台平台建设[J]．人众文艺，201l(12)：343—34432 第3章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行情况的调查分析3．3"3．2旅游交通问题未得到有效缓解呼伦贝尔市地处中国东北端，毗邻俄蒙，位于全国交通运输线路的末端，与蒙内发达地区相距较远，与华北、华东、华南地区距离超过1500公里，受地理位置和气候条件限制，呼伦贝尔市道路连通性较差，综合的运输网络尚未形成，路网运输布局缺乏，对各旗、市、县的经济往来和社会联系带来不便。一方面，铁路和公路欠发达，使得接待能力有限，运输服务难以满足需求，加之建设难度大，而且旅途耗时过长，与现代人快节奏的生活方式极不适应，使得各旅游景区没有形成联合旅游的优势，而是独立经营，比较孤立和分散。各景区间往来较少，不利于优势互补，旅游产业链难以形成，每到旅游高峰季节尤其是七八月份，无论是铁路车票还是航空机票都存在“一票难求"现象，“买票难”、“乘车难”问题给旅游者往返带来较大困扰，为黄牛倒票贩票提供滋生土壤，严重扰乱旅游市场，制约旅游产业化发展；另一方面，虽然交通线路等级有了明显提高，但旅游交通整体等级水平较旅游发达地区存在较大差距，大部分旗县还没有通一级公路，部分区域间公路尚未连通，有的旗县之间部分路段以砂石路相通，旅游目的地可进入性降低，旅游活动受气候变化影响较大，每逢下雨，道路泥泞，车辆行驶危险而艰难，影响了旅游活动的正常开展，使旅游服务质量和游客满意度大打折扣。3．3．4旅游队伍服务意识淡薄在我国旅游产业规模不断扩大的同时，由于各种旅游市场经营主体良莠不齐，还存在很多问题。。近几年，呼伦贝尔旅游从业人员数量保持较快增长速度，但由于旅游行业就业吸引力不足，旅游队伍呈现良莠不齐、供需失衡的局面，日益扩大的市场规模与严格的旅游管理之间的矛盾逐渐显现。旅游行业相关专业人才尤其是高素质的旅游企业管理人才严重匮乏和短缺，旅游业发展所需的高素质人爿+存在总量不足、结构失衡、有效供给受限的问题，呼伦贝尔市旅游人才呈现“散小弱差”的格局，部分旅游从业人员服务意识淡薄、诚信缺失，推崇金钱至上，个人利益至上，通过各种途径私收回扣、索要小费、强制消费，通过克扣团款降低服务标准，严重违背职业道德。旅游从业人员素质偏低影响了旅游服务的专业化和规范性，旅游服务质量大打折扣，限制了旅游业健康正常有序的发展。社江．当前旅游市场存在的主要问题、成因．’i对策研究[J]．理论参考，20t2(9)：14一1833 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究第4章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行存在问题的原因分析4．1旅游市场体制机制不健全4．1．1政府对市场调控失当计划经济体制下，地方政府在旅游活动中发挥着决定性作用，旅游企业处于被动地位，受到政府的直接行政干预，政府扶持的旅游企业发展势头强劲。经济转型期，旅游产业也正处于从“计划”走向“市场”的过渡阶段，由于与市场配套的体制机制尚不完善，政府职能定位不准确，在市场经济中定位失当，对旅游企业的管理难免出现职权僭越、多头管理、政府指派等现象，助长了旅游企业自身的惰性，打破了市场公平竞争机制，限制了市场在旅游资源配置方面的优势，一定程度上抑制了市场在旅游产业发展中的积极性作用，旅游企业层次不齐，局面散乱，难以发展壮大，旅游企业的规模效应尚未凸显。尽管呼伦贝尔市政府对旅游产业的重视程度不断加大，视旅游业为推动地方经济增长的新型产业，将其发展摆在优先位置，但政府管理仍呈现宏观调控力度不足，微观管理有余的局面，旅游管理部门之间、各行政部门与旅游企业间关系错综复杂，主要表现在旅游相关部门权威不够、各自为政、旅游规划不合理、公共服务平台短缺，旅游法规不健全、旅游景区景点硬件设施落后等方面，造成不正当竞争、资源损耗严重、旅游产品同质化等局面，致使旅游市场难以实现统一管理，发挥积极作用。4．1．2旅游综合协调机制不健全旅游综合协调机制通过将各部门间的协调合作关系上升到制度层面，以协调者角色明确各部门职能，发挥各部门合力化解发展中的矛盾与问题。旅游业作为借力发展的产业，涉及游览、用餐、住宿、购物、娱乐等环节。任何环节的问题都会影响游客对旅游目的地的满意程度，而高效的旅游产业内在综合协调机制对于整合相关部门管理职能，营造优质的旅游发展环境作用重大。统筹职能归属不明，造成旅游产业难以实现部门统筹。。目前，呼伦贝尔市旅游综合协调机制仍处于完善阶段，各部门共同协作支持旅游业发展的局面尚未形成。旅游行政部门以创新旅游管理体制，推进旅游产业科学发展[EB／OL]．http：f}恻．1yta．com．cn／Content／play／lvyouxinwen／guoneixinwen／2012／1031／780．html34 第4章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行存在问题的原因分析履行管理职权为主，旅游局、交通局、物价局等部门之间通过简单的配合与协调开展工作，旅游综合协调机构工作内容和职责界定不明确，工作方式以信息沟通和简单事务处理为主。旅游行政管理方式单向而被动，不能充分支持当地旅游业的发展，部门与行业壁垒仍然存在。行业内缺乏经营规模大、发展势头强劲的领袖型龙头企业，旅游企业深度改革势在必行。4．2旅游法律法规不完善4．2．1旅游基础法尚未正式出台我国旅游立法缺乏对旅游业发展原则和措施的根本性规定，旅游立法位阶较低，旅游法律法规作为社会公共产品存在供给不足现象。旅游业的迅猛发展要求我国政府尽快完善旅游法律法规体系，出台专门的旅游法律规范，为下辖省市旅游立法提供依据，以制约旅游相关企业行为，协调多方复杂关系，指导旅游业的可持续发展。目前，《中华人民共和国旅游法(草案)》1尚未正式颁布实施，其法律支撑作用尚未发挥。旅游法的“缺位”使得旅游法律法规处于“群龙无首”的状态，旅游市场因监管不到位而秩序混乱。目前，我国旅游业专项性法律法规仍处于相对缺乏状态，针对旅游企业如旅游饭店的法律规范仍不完善。此外，随着旅游产业的日益繁荣，旅游消费群体的不断扩大，迫切要求政府出台覆盖面广、权威性强旅游法规，保护旅游者在旅游活动中的正当权益不受侵犯。4．2．2旅游法律法规内容缺乏透明度我国旅游业的蓬勃发展为旅游法律法规的的制定奠定了一定的基础，政府先后出台旅行社管理、旅游交通运输、旅游资源保护等方面的法律法规，为旅游产业的发展提供了一定的制度环境，但由于这些法律法规具体内容粗线条化、含糊不清、模棱两可，难以适应外部环境变化，缺乏可操作性，其规范指导作用难以充分发挥，加之地方政府出于地方保护主义，将地方性法律法规作为“内部规定”不向公众公丌，使地方法规饱受诟病，透明度缺乏，阻碍旅游业的发展。4．2．3地方旅游立法分散近年来，一些地方政府从保护和支持地方旅游业发展的角度出发，结合当地旅游业发展现实需求，制定了指导旅游业发展的地方性法规。然而，由于缺乏综《中华人民共和国旅游法(草案)》，2011一l卜10 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究合性旅游法规的指导，加之各地经济发展水平、旅游发展程度不同，导致地方性法律法规内容各有不同，立法水平各不相同，个别法规甚至与国家政策导向相背离。由于地方性法规的地域局限性，使其在与其他地区、省份开展跨地区旅游合作、协调各方利益方面出现障碍。部分地方法律法规作为“暂行规定”而存在，只起到暂时的应急作用，对旅游业发展缺乏长远规范指导意义，在具体执行中甚至出现相互矛盾的现象，4．3旅游投资不足旅游业的发展需要政府在经济层面通过划拨资金等方式予以支持。呼伦贝尔市处于国家经济政策调控的末梢，经济发展滞后，旅游业发展就会遭遇资金不足、服务质量低下等方面的瓶颈。近年来，随着市政府对旅游产业重要地位认识程度的不断提高，旅游投资力度与往年相比增幅明显，旅游服务设施投资以及旅游产品多样性开发投资也大幅增加。然而，由于地方政府财力有限，各旗市对旅游业投入也存在一定的限制，加之旅游企业自身吸引力不足，使其难以吸收到足够的旅游投资，导致当地旅游资源的巨大潜力得不到深度开发，旅游景区接待水平较低，个别在建项目因资金不能及时到位而搁置，旅游软硬件水平落后。旅游投资结构以旅游基础设施建设为主，忽视对现有设施的维护与更新，对旅游活动中所涉及的餐饮、娱乐、购物则投资甚少，旅游消费需求一定程度上难以满足。此外，旅游投资盲目，少部分投资者只看到了旅游的短期效应，抱着从众心理盲目投资，导致旅游项目同质化现象严重，一定程度上影响旅游可进入性，制约地方旅游接待水平和旅游服务质量，旅游市场竞争力降低。4．4行政观念的偏差4．4．1行政管制观念较强在旅游产业化发展中，政府从公共利益角度出发，调控旅游市场价格，进行交通管制、卫生监督等，是政府履行自身职能的体现。但政府管制应有其适当的范围，超过一定范围的政府管制不但收不到预期效果，反而适得其反。受传统行政管理观念的影响，“官本位”、“权力本位”、“特权”思想在旅游产业化发展中仍然存在，旅游部门工作人员仍将自己定位为“管制者”，在履行职务过程中唯 第4章呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行存在问题的原因分析我独尊，颐指气使，以管制之名对旅游企业管、压、卡，将旅游企业、旅游从业人员直接置于严格的政府管控之下，成为旅游产业发展的障碍，将群众作为请求办事人而非服务对象，缺乏服务热情和责任意识，尚未实现从管制者到服务者身份的转变，与现代行政的基本精神相违背。4．4．2行政观念封闭消极公共行政观念即现代行政主体对其活动所持的公共行政意识观1。受小规模生产观念的影响，旅游相关部门在履行政府行使行政管理职能时带有较强的封闭思想和消极观念。在旅游管理部门与旅游相关行业之间、旅游各管理部门间的交流相对缺乏，行政决策存在～定程度的暗箱操作，旅游行政活动的透明度有待提高，行政部门及其工作人员存在严重的本位主义，对旅游产业进行“画地为牢”式的管理，思想保守，不求创新，墨守陈规，固步自封，不愿承担风险去尝试新的发展路径，视行政管制为旅游活动的重点，忽视旅游公共产品和服务的提供，以消极放任态度执行旅游相关政策。部分行政人员养尊处优、高高在上，对于旅游业发展中出现的问题应对被动，不从大局出发，探究根本，而是着眼于表象问题，治标不治本，行政效率低下。这些消极行政观念不仅与现代管理观念格格不入，也阻碍了当地旅游业的发展。4．4．3过分重视经济效益呼伦贝尔市在旅游业市场化发展进程中，由于处在市场发育初期，加之传统政绩观的影响，使政府在旅游业发展中片面追求物质财富的增长，关注旅游创汇收入、旅游接待量、旅游产业规模扩大等，忽视政府行政责任。面对眼前利益，往往通过最大限度的消耗自然资源来攫取经济利益，忽视旅游业发展的长远利益，未充分考虑旅游业发展的代际公平，将风险转嫁给子孙后代。部分旅游景区不在挖掘民俗旅游资源的深厚内涵上下功夫，而是把经济效益放在第一位，对民俗活动进行编排取舍，视民俗活动为赚钱的手段。民俗文化的神秘性和娱乐性被曲解，民俗文化流于庸俗化。本民族特色的民风民俗随着岁月的流逝逐渐消亡，古朴的民风民俗受到破坏。近几年，呼伦贝尔市各级政府逐渐意识到旅游资源保护的重要性，已设立相关机构，采取一定措施保护全市旅游资源，但由于旅游业可持续发展意识的长期缺乏，当地旅游业发展规模已远远超出其旅游承载能力，昂永生．试论我国公共行政观念[J1．中国行政管理，2009(9)：38—4037 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究旅游资源开发沿用粗放型、掠夺式开发模式，缺乏科学规划和合理监督，导致旅游资源开发过度，旅游资源代际公平失衡，加之旅游旺季旅游接待量严重超过旅游接待能力，环境保护措施缺乏有效性，生态环境遭到一定程度的破坏，地方民俗受外来文化冲击，民族特色逐渐被同化，旅游产业链发展失衡，旅游业可持续发展面临严重挑战，总体经济效益一定程度受损。 第5章呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策第5章呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策5,1在深化改革中不断完善旅游产业市场体制5．1．1对政府与市场进行合理定位旅游业是竞争性市场，旅游产品的供给主体是由市场机制所决定的，但由于市场机制在产业发展的初期难以带动产业迅速形成规模经济，这就需要政府通过发挥其职能为旅游业发展提供条件和保障，因此旅游业发展需要对政府和市场进行合理定位。当前，呼伦贝尔市正处于计划经济向市场经济转轨时期，其旅游资源仍处于初级开发阶段，旅游市场体系和法律制度尚不健全。市场机制在资源配置方面的力量尚显薄弱，潜在的旅游市场需求尚难以形成对供给的强有力的拉动作用1。这就需要政府发挥其规划指导作用，推动旅游产业发展，不断健全和完善旅游市场体系，结合当地旅游业具体情况制定旅游发展战略，发挥其促进旅游产业化发展的积极作用。在旅游业发展中，政府扮演的不是市场失灵时的替代者，而是完善市场体系，健全市场制度，有效应对市场失灵的问题解决者。随着市场体系的建立和完善，市场机制渐趋成熟，当其具备足够的力量进行资源配置时，政府主导就要让位于市场主导。但当市场机制存在缺位时，政府及时补位是必要的，这种补位是为今后让位做准备，政府主导型战略可以界定为一种过渡性战略。5．1．2转变政府职能，构建服务型政府旅游行政体制改革在对旅游部门自身职能进行改革的同时，立足旅游消费者切身利益，实现政府职能的转型与完善，以促进旅游业的新发展。在旅游行政活动中，努力实现由监管型向服务型政府的转化，强化政府工作中的服务理念，为旅游产业的发展创造便利条件。政府应将工作重点放在完善旅游政策法规、强化旅游市场监管等方面，充分调动旅游相关部门在旅游管理活动中的积极性。当地政府应逐步摆脱对旅游市场具体事务的管理，发挥各旗、市、县旅游相关部门对旅游市场的监管、调节作用，努力促进地方旅游业稳健发展。地方政府可以通过发挥行业协会等中介组织在旅游管理中的积极效应，推动旅游管理的市场化进程，实现政府由微观管理向宏观调控、从管理控制到提供服务的转变。周兴维．中国少数民族经济学难题二则[J]．西南民族大学学报，2005(5)：13—1439 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究5．1．3健全旅游产业内在综合协调机制地方政府应加强旅游部门与相关部门问的协作，完善旅游业的宏观调控体系，推动成立相应的协调机构1。通过旅游综合协调机制对旅游产业发展进行部署，对各行业、各部门、各利益相关者进行协调，定期以会议、报告等形式总结工作中的问题，提出针对性解决意见。在机构设置上，呼伦贝尔市政府已经专门成立旅游产业发展领导小组，建立起了旅游联合发改、公安、交通、：[商、卫生、环保等多部门的旅游综合协调机制，以旅游综合协调机制为依托，针对旅游规划、旅游宣传、旅游市场秩序建立更为细分的协调机制，充分发挥非政府组织对旅游业发展的独特作用。在工作部署上，结合当地旅游业发展现状制定旅游发展规划，确定地方旅游发展主要议题，拟定工作开展计划方案，搭建旅游公共服务平台，缩短旅游市场信息传播渠道，扩大信息来源渠道和受众群体覆盖面，提高信息的及时性、有效性、全面性和参考性。重视旅游投诉受理工作，重视市场秩序维护，对扰乱市场秩序者根据法律进行惩治，以净化旅游市场，提高旅游企业市场竞争力，帮助旅游企业有效应对突发事件。在工作方法上，综合运用多种行政手段，有效协调各旅游行政管理部门间的关系，促进政府对地方旅游业的有效调控和及时指导，推动旅游经济的平稳增长，避免政府对旅游产业实行行业管理的弊端，发挥其综合管理的作用和功能。5．2健全相应的法律法规5．2．1尽快出台旅游基本法旅游法作为国家旅游立法规范，是旅游法律法规中的“宪法”，旨在通过为旅游发展营造法治化环境，促进旅游产业健康有序发展。旅游法因其法律地位高于其他旅游相关法律法规而成为各省市旅游法规条例制定与完善的依据。我国旅游法规体系的建立健全是一个逐步发展完善的过程。《中华人民共和国旅游法(草案)》目前已通过审议，但仍处于调研阶段，其出台将为我国旅游事业的发展提供法律依据和根本原则，有利于地方政府逐步建立健全旅游法律制度，实现旅游立法的全方位、多层级覆盖，为旅游产业的可持续发展提供保障。可见，国家旅游法的出台对于规范旅游市场，建立健全旅游法规体系，促进旅游业长远持续发《中国旅游业“十二五”发展规划纲要(征求意见稿)》，2010—12—0640 第5章呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策展具有重大意义。5．2．2完善现有旅游法律法规旅游法律法规应根据时代发展和现实需要进行完善与调整，补缺废冗，避免法律法规之间的内容矛盾，保证法律法规的清晰度和透明度，尽力使现行法律法规与国际规范形成一致。地方政府不得自立“内部规定”，在法律法规的设置上应遵循国家规定，并实施广泛的社会监督。旅游行政部门应根据履行自身职权范围，抓住影响旅游产业的关键环节，适时制定旅游饭店、旅游交通等相关法规，并加紧配套和完善已出台的法规规章，根据旅游业发展进行补充、修改和完善，使其更具可操作性。随着对外开放的发展，国内外旅游交流活动日渐频繁，带动了旅游产业的空前发展，旅游业发展面临的外部环境变得复杂，这就要求旅游法规的制定充分考虑旅游产业发展的具体情况，适时制定针对性法规，：规范旅游市场，解决旅游发展新问题，避免出现法律真空。5．2．3制定合理的地方性旅游法规呼伦贝尔市已将建立发展旅游业的政策支撑体系列入了政府工作日程，重视旅游立法工作，制定和发展旅游法规和政策，推进依法治旅步伐，为旅游业健康发展提供法律依据和制度保障。市政府已听取和审议了市旅游局草拟的《呼伦贝尔市加快发展旅游业的意见》(草案)，该意见结合国家及自治区在发展旅游业方面的新要求和新政策，将为发展旅游业提供政策支撑，并将成为指导当地加快发展旅游业的纲领性文件。全市应尽快出台新的《关于进一步加快呼伦贝尔市旅游发展的决定》，明确旅游业在呼伦贝尔市经济、社会发展中的重要地位和作用，确定旅游产业化发展的基本原则、工作要点和具体措施。市政府在与其他行政部门协商探讨、有效协作的基础上，制定旅游投资、旅游消费、旅游企业经营方面的优惠政策，旨在改善旅游环境，促进旅游产业健康发展。5．3加大政府对旅游业发展支持力度5．3．1营造良好旅游业发展环境地方经济发展刺激旅游市场规模扩大，旅游需求随之产生变化。这就要求地方政府打破各自为政的狭隘发展观，突破行政区划的限制，加强各行政区划间的信息交流与融合，有效减轻和降低旅游产业发展的风险和成本，加强区域合作，41 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究实现优势互补，提升地方吸引投资的魅力，充分发挥合力优势，促进地区经济的共同发展和繁荣。此外，加强市场监管，下大力气打击破坏市场秩序行为，树立良好的地方政府形象，增强区域合作与发展的信心，从而打破原有狭隘经济发展观念，实现区域经济共赢。5．3．2制定优惠政策支持民族旅游业发展作为新兴产业，当地旅游业发展基础相对于自治区经济发达地区相对薄弱，旅游的产业化发展离不开地方政府的政策倾斜和保护。其一，对外开放政策，呼伦贝尔市旅游资源丰富，旅游发展潜力巨大，对外开放政策一方面使得本地旅游资源得以宣传推广，另一方面可以吸引更多的旅游者，使本地旅游业发展更具活力，大放异彩；其二，税收优惠政策，一方面，根据情况对旅游建设项目所涵盖的相关费用给予合理范围内的优惠减免，取消不合理的费用征收，另一方面，在投资期内，对有利于旅游业发展的重大投资项目，如道路改造、桥梁搭建等重大建设工程，适当减免其营业税，对旅游企业在宣传推广活动中的广告、宣传费用按照税法规定在税前予以扣除；其三，财政扶持政策，对于符合法律规定条件的旅游企业，可以根据其实际需要，给予免息贷款、低息贷款，也可以通过申请专项拨款解决资金问题，为旅游企业经营发展解决后顾之忧。5．3．3加强旅游业投资引导一方面，积极争取旅游业发展所需专项资金，扩大政府旅游投资规模，对支撑旅游业发展的硬件设施给予财力支持，将旅游发展资金列入各旗市财政预算，化解旅游发展资金不足的局面。另一方面，积极搭建旅游融资平台，结合市场需求和发展前景，调动政府部门以外金融机构对旅游业发展的财力支持，并对具体旅游项目进行充分调查研究、协商讨论，对投资的必要性和紧迫性进行论证，对投资过程中可能遇到的问题提出指导性意见。地方政府应合理引导旅游投资，避免对旅游项目的盲目和重复投资，对投资需求量大、收益水平低的旅游项目进行调控，通过税费减免吸引旅游投资，满足旅游市场需求。同时，实现旅游项目信息资料库的建设，为旅游投资商及时了解投资需求提供便利，并对己完成投资项目相关信息和数据进行整理分析，生成投资分析报告，为旅游投资提供参考依据。 第5章呼伦贝尔市旅游业发展中完善政府职能履行的对策5．4行政观念的调整与转化5．4。1强化政府服务意识呼伦贝尔市旅游产业的进一步发展需要政府摒弃“管制型”政府“官本位”、“权利本位”的弊端，实现向公共服务型政府转变，在职能履行过程中体现“公民本位”、“社会本位”1。从旅游相关利益群体的利益诉求和现实需要出发，开展旅游行政活动，在行政活动中彰显政府以人为本的执政理念，传递人文关怀。地方政府应明确其“为人民服务”的行政观念，消除“为民做主，代民办事”观念，明确自身人民公仆的角色，实现“官本位”向“公民本位”行政观念的转化，改变消极被动的工作作风，摒弃行政人员自身优越感，强化自身责任意识，提高行政服务质量和效率，优化服务品质，为旅游产业化发展创造有利条件。5．4．2树立积极创新行政观念行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分2。市场经济条件下，呼伦贝尔市旅游产业的发展客观上要求政府与其他社会组织进行物质、信息等的交换，这就要求旅游行政部门提高旅游行政管理的透明度，充分发挥其积极性，摒弃地方保护主义，摆脱固步自封、画地为牢的狭隘行政观念，树立开拓进取、包容开放的行政观念。现代社会要求政府以积极创新的行政方式应对错综复杂的旅游行政事务，减少治标不治本、主观武断的行政行为，适应时代潮流和社会需求，创新政府行政理念，提高政府行政的合理性和可行性，提高政府对外部复杂环境的适应性，有效应对旅游产业化发展面临的机遇和挑战，倡导在行政过程中体现民主意识和科学意识，让更多的旅游利益相关群体参与了解政府决策，赢得其对政府行为的认同和支持，提高政府行政效率，推动旅游产业化进一步发展。5．4．3强化旅游可持续发展观念十二五时期是呼伦贝尔市转型升级的关键时期，当地应以“五位一体”旅游发展总布局为指导，将生态因素纳入考虑范畴，考虑旅游产业的可持续发展和旅游资源的代际公平。各旗市旅游行政部门应认真学习呼伦贝尔市旅游相关规划的内在精神和具体要求，并将其作为依据指导地方旅游业的进一步发展。地方政府1仇章建，李伟．从经济建设型政府向公共服务型政府转变EEB／OL]．http：}{嘈钠．china．com．cn／chinese／OP—c／698156．htm2朱仁县．当前地方政府行政观念的革新[J]．中共省委福建党校学报，2002(2)：21-24 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究应强化对旅游资源合理开发重要性的认识，避免重复建设、无序开发，根据景区景点旅游承载力确定游客接待量，并将旅游活动对生态平衡造成的影响纳入评估范围。转变以往通过大量消耗资源吸引旅游者的观念．对旅游项目的申报进行严格审批，充分论证，避免无序开发导致的资源大量消耗与浪费。地方政府还应激发旅游行政部门、社会群体、旅游企业积极树立旅游业可持续发展观念，发挥各界力量努力实现旅游业可持续发展。5．4．4重视民俗文化的保护与发展“十二五”期间，呼伦贝尔市明确自身定位，以打造国际知名旅游目的地为目标，突出体现本地民俗旅游特色，这就对民俗文化的挖掘、保护与合理开发提出了要求。一是强化民俗文化保护意识，承担起民俗文化保护中的政府责任，避免民俗文化受商业化影响，流于俗套，发挥政府在民俗文化保护工作中的热情和积极性；二是调动多方力量保护民俗文化，地方政府、旅游企业、旅游从业人员应发挥合力，加强合作，积极培育大的文化企业，避免外来文化对本地民俗文化的冲击、同化和不良影响，保护好民俗文化的地方特色，营造有利于民俗文化生存发展的社会环境；三是合理开发少数民族家庭游，重视民族民间传统文化的开发、保护和传承，各地区应按照规划先导、以点带面、模式推广的工作思路，持续推动以展示和体验民俗风情为内涵的少数民族家庭游的发展，并在资金和政策上给予大力扶持；四是大力推介文化旅游产品，实现文化与旅游产品的完美契合，加强多种渠道间的密切协作，发挥旅游部门与文化部门合力优势，以提升民俗文化知名度，扩大民俗文化影响力，将地方文化旅游产品打造成为国际知名、国内著名的优秀文化旅游产品。 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呼伦贝尔市旅游业发腱中的政府职能研究[23]汪燕明．地方政府如何发展地方经济——以武汉市经济发展为例[J]．湖北函授大学学报，2006(9)[24]刘刚，蒋文生．论旅游业发展中的政府主导型战略[J]．2007(12)[25]温锦英．旅游市场竞争全球化条件下的政府职能转变[J]．经济与社会发展，2007(7)[26]刘刚，蒋文生．论旅游业发展中的政府主导型战略[J]．企业家天地，2007[27]王勇．试论现代行政观念[J]．理论视野，2007(9)[28]陈曦．政府主导型旅游发展战略[J]．边疆经济与文化，2007[29]温泉．论我国旅游行业管理中的政府行为与旅游管理体制[J]．黑龙江对外经贸，2008(5)[30]王兴斌．各国旅游管理体制评述[J]．旅游调研，2008(3)[31]孙宏民．鄂尔多斯旅游发展中的政府行为研究[D]．内蒙古：内蒙古大学，2008[32]苏拉雅图．呼伦贝尔市旅游业发展研究[D]．内蒙古：内蒙古师范大学，2008[33]张侠．都市旅游发展与政府职能研究[D]．华中师范大学博士学位论文，2009[34]许逢超．基于可持续发展视角的政府行为研究[J]．魅力中国，2009．[35]曹丹．旅游业中的政府行政管理职能初探[J]．科技情报开发与经济，2009，19(34)[36]梁书伟．我国服务型政府建设存在问题及对策[J]．黑龙江对外经贸，2009(1)[37]温兴琦．政府职能、市场机制与旅游产业集群发展[J]．旅游论坛，2009[38]陶银科．甘肃旅游产业发展中的政府职能转变[D]．甘肃：兰州大学，2009[39]李孝辉．张家界旅游产业发展的金融支持研究[D]．湖南：中南大学，2009[40]苏振．旅游产业演进与旅游公共政策研究[D]。云南：云南大学，2011[41]陈慧娟．济南旅游行政管理存在的问题及对策研究[D]．山东：山东大学，2011[42]任绪义．地方政府在旅游管理上的职能转变——以市场化为视角[D]．北京：中国政法大学，2011[43]麻广波．内蒙古旅游业现状及发展对策研究[D]．内蒙古：内蒙古大学，2012[44]刘良我国旅游业行政立法研究[D]．吉林：长春理工大学，2012 致谢时光如自驹过隙，转瞬即逝，三年的研究生生活即将画上句号。三年里，我深刻感受到了母校包容开放的博大胸怀和严谨认真的学术氛围。一路走来，有艰辛有汗水，有努力有拼搏。在毕业之际，更多的是对每一位支持和帮助我成长的老师、朋友、亲人的感谢。首先，感谢我的导师王荣科教授，本文从选题、思路、修改定稿到最终完成都是在王老师的悉心指导下完成的。王老师渊博的学识、严谨的治学态度深深地影响着我，他淡泊名利、温和谦逊的处事态度也让我获益匪浅，不仅在学习中，在生活中王老师对我们也很关心，让在外求学的我们充满敬意与感激。同时也要感谢管理学院马妍婷老师，王辉老师，段华洽老师，吴元其老师，丁先存老师，孙群老师，王成城老师，罗遐老师，茆邦寿老师，杨剑老师在研究生三年期间给予的教导和帮助。其次，感谢我的室友和同学，感谢栾秀荣，宓云云，汪姗姗等同学，除了在学习方面的交流沟通之外，在生活中也给了我很多的帮助和支持，在我遇到困难时开导我、鼓励我，给了我奋力向前的勇气和信心，让我收获了无比珍贵的友谊。另外，还要感谢一直默默关心和支持我的亲人。不管遇到什么困难，拥有家人无条件的支持心里的阴霾便一扫而光，前方的道路便洒满阳光。今后，我会继续努力，用实际行动感恩亲人、回报社会。感谢各位评审老师对论文提出的宝贵意见。最后，再次感谢陪伴我一路成长的老师、朋友、亲人，祝愿母校蒸蒸日上。冯慧赞2013年4月于安徽大学磬苑校区 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究攻读学位期间发表的学术论文目录1．冯慧赞，宓云云．全球化背景下福利国家的挑战与探索[J]．中国商界，2012(08)2．冯慧赞，栾秀荣．浅谈大学生网络政治参与的特点及路径导向[j]．商情，2011(26)3：宓云云，冯慧贽．论我国政府网络公共关系[J]．中国商界，2012(06) 附录呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究调查问卷为了深入了解呼伦贝尔市旅游业发展中政府职能履行的情况，我们实施了此次问卷调查，希望能得到您的积极配合。本次调查不用填写姓名，所有信息只用于科学研究，请您在合适的选项上打“／”或在横线上填写数字，衷心感谢您的大力支持和协助。问卷编码——1．您的性别年龄区间是A18—29B30-39C40—49D50—59E60及以_J二2．您的学历是A高中以下B高中或中专C大专D本科及以上3．您如何评价呼伦贝尔市旅游业发展中政府与市场的关系?原因是A合理B基本合理C中立D不合理4．您对呼伦贝尔市旅游资源开发的评价是A“杀鸡取卵”掠夺式开发B可持续、可扩展开发C介于二者之间5．您如何评价政府对旅游业各相关部门间的利益协调?A全面考虑，协调各方关系B协调主要方面利益C旅游发展为主，忽视其他各方利益D从不协调各方利益6．您认为呼伦贝尔市旅游业发展中，政府在职能履行方面有何变化?A职能履行充分，效果明显B履行职能，但效果不明显C政府没有充分履行职能D不知道有哪些变化7．您认为呼伦贝尔市政府对旅游规划持何种态度?A非常重视，制定科学合理旅游规划B比较重视，在职能履行中有所体现C一般，基本停留在口号上D不重视，比较被动8．您如何评价呼伦贝尔市旅游相关法律法规?A发布及时，引导性和可行性强C一般，偶尔出台旅游法规9．您认为呼伦贝尔市旅游基础设施B比较及时，具有可行性D不健全，很少出台相关政策问题设计ABCD旅游交通非常完善比较完善中立不完善住宿餐饮满足需求基本满足中立供不应求景区景点合理基本合理中立不合理49 呼伦贝尔市旅游业发展中的政府职能研究10．您如何评价我市旅游公共服务平台(自驾游服务、旅游咨询、旅游投诉、旅游集散中心)?A非常完善B比较完善C较少D不完善11．您认为政府对呼伦贝尔市旅游在形象策划和市场推广方面是否重：况?A非常重视，努力搭建平台和渠道C基本重视，进行简单的形象策划宣传C一般，偶尔进行宣传推广D不重视，比较被动12．您如何评价呼伦贝尔市旅游投资现状?A非常充分B比较充分C一般D不充分13．您如何评价政府对旅游市场的监督管理?A监管到位，效果明显B基本到位，效果不明显C政府没有落实好监管职责D政府极少监督管理14．您如何评价呼伦贝尔旅游市场秩序?A非常规范，合理有序B比较规范，基本合理C打价格战，竞争激烈D恶性竞争，市场混乱15．您认为政府对旅游人才队伍的培养与重视程度如何?A非常重视，重视人才的培养开发B比较重视，进行人才培训与交流C一般，偶尔进行人才培训D不重视，更注重经济利益50