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农场经济管~2008．1配套改革积极发展农业保险编织农业安全网钟祝摘要：改革开放以来。我国保险业整体发展一险，以便在法律框架下得以顺利推广实施。、我国农业保险发展滞迅速，但农业保险发展严重滞后，农业风险法规是制度的载体，是政策的法制化。从美后的表现及原因保障严重缺乏，农业发展的后劲不足。对于国、加拿大、日本、菲律宾这几个典型国家(一)长期定位不清，缺乏总体规划，立我国农业保险发展滞后的原因学术界多归农业保险法制实践来看，国家的意志，在促法工作滞后于政府行为的缺失。本文认为，我国农业保进农业保险事业的发展过程中，往往起到长期以来，我们对农业保险的属性一险发展滞后既有外在因素，如缺乏必要的主导作用。而我国现行的《保险法》是基于直定位不清，弄不清楚农业保险究竟是公法律、财税、行政等政策的有效长期支持：商业保险特性的立法，从本质上根本不能共物品，还是私人物品。从曼昆的《经济学更有内在因素，农业保险特殊的技术障碍，适应政策性农业保险的特性和规范。因此，原理》对公共物品特征的界定，可以总结出农业保险供求结构失衡，农民购买力较低国家必须加快农业保险的专门立法工作，六大典型特性：效用上的不可分割性、生产等。认真总结农业保险经营中存在的问题，以便为农业保险提供更有力的法律保障。经营上的规模性、消费上的非排他性、取得进一步完善农业保险市场，编织农业安全(二)财税政策支持力度小方式的非竞争性、成本或利益的外在性、利网。我国现行税制规定，农业保险仅限定益计算上的模糊性。刘京生博士在《中国农关奠词：农业保险：保险经营：农业安全网在种植业和养殖业免征营业税和印花税，业保险制度论纲》一书中，提出农业保险具但范围狭窄。随着农业产业结构的调整，农有商品性和非商品性二重性的观点。李军我国是一个拥有近9亿农民的农业大业的外延在不断扩大，种养两业收人在农在《农业保险的性质、立法原则和发展思国，农业是我国国民经济最重要基础性部民收人中的比例不断下降，所以应该根据路》中认为农业保险产品是介于公共物品门。但是，就是在这样一个幅员辽阔的国农村经济社会发展的实际，不断扩大农业和私人物品之间的一种物品，更多地趋近家，农业受到自然、地理等灾害影响较大，保险标的覆盖范围。对农业保险提供税收于公共物品，是“准公共产品”的理论认识，受灾面积一直呈不断扩大趋势。尤其在目优惠政策也是国际通用的做法，许多国家这才准确定位了农业保险的属性。作为“准前我国农业生产还处于粗放经营状态，对农业保险免征一切税收。西方一般都成公共物品”的农业保险，只能采取国家财政对自然灾害的抵抗力还很弱，农业风险问立了政策性农业保险公司，其经营亏损部支持下的政府经营方式和国家财政支持下题一直是困扰我国农业发展的突出问题。分由国家财政给予一定的补贴，如美国、加的商业保险公司经营方式，服务于政府给农业要发展，农村要小康，农民要富裕，这拿大、日本、法国等国家，政府对农民所交定的经济和社会政策。从这个意义上讲，我些目标的实现，归根到底需要发展农业保保险费的补贴比例都在50％～80％；发生们只能采取政策性保险，充分考虑参与主险，有效转移农业风险，保护我国农民的切重大灾害时，政府还给予～定的补助。从世体的多元化，各方利益的保障都应当在相身利益，实现我国农业可持续发展。农业迫界经济发展来看，发达国家包括一些发展应的政策和法规、法律中予以明确。基于立切需要农业保险的保护与参与，农业保险中国家，尽管农业在国民经济中所占比重法政策的考虑，应当将政策性险种特别是已经成为农民保障收人的主要支撑。都比较小，经营收人也比较低，但这些国家全国性的险种划定为法定保险或准法定保的政府没有对农业保险采取放任的态度， 配套改革农场经济管fit2008．1反而采取积极保障措施给予多方面的支上降低了灾害损失的经济影响。其次，比度等各不相同，因此合理的保险责任难以持，包括由政府直接参与农业保险计划，较是否参加农业保险的预期利益大小。在确定。第三，难以定损理赔。农业保险的标负担全部或大部分经营管理费，对保险费中西部一些县里，农民觉得保险当然好，的都是有生命的生物，标的价格在不断变给予一定比例补贴。而与之相比，我国农但目前保费太高了，100元的保额要交化。赔款根据灾害发生时的价值计算，而业保险除免缴营业税外，其他方面同商业5～l0元，自己又没有其他收入来源，根本此时农作物还未成熟，畜禽处于生长过程保险一样没有政府的税收优惠。因此，发交不起这么多钱。可以看出，因为购买农中，要准确估测损失程度，预测未来的产展农业保险，维护农业的稳定，必须从战业保险的成本太高和预期收益太低，导致量和质量以及未来产品的市场价值都很略高度认识农业保险受益者，农业稳定的了农业保险缺乏有效的市场需求。最后，困难，理赔复杂是农业保险经营困难的又受益者并不只是农民，而是整个社会及每农业保险机构的供给与农业保险需要存一个重要原因。第四，小规模经营难以分一个成员；农业出现灾害受损的也不只是在矛盾。农业保险险种结构不合理，导致散风险，为了使农业保险更符合大数法则农民，会波及整个社会及其每个成员。维农业保险基金结构不合理。况且，农业保的要求，可以尽可能扩大同质标的物的规护农业的稳定，全社会都有责任。政府是险规模控制较严、操作复杂，赔偿估价双模，尽可能在空间和时间上分散风险，从农业保险第一位的需求者，而我们的农民方往往分歧较大，保户可能放弃投保农业而保证农业保险经营的稳健性。不过是农业保险的第二位的需求者罢了。保险。二、编织农业安全网的对因此，根据享受利益与负担费用相对称的(四)赔付率居高不下策原则，社会及其成员都应该为农业交付一我国从1982年恢复试办农业保险，(一)积极推进我国农业保险立法定的保费，以“取之于社会，用之于社会”但自20世纪9o年代开始逐年萎缩。究其农业保险作为一种农业发展和保护来取代“谁种田谁承担风险”的不公平负原因是灾害多，赔付率太高。据统计：我国制度，对相关法律、法规的依赖性很强，必担原则。总之，国家对农业保险给予财税平均每年遭受自然灾害的面积占总耕地须有完善的法律体系和配套制度伴随。但支持，能够确保农业生产的稳定和保障农面积的27％，成灾面积占总耕地面积的我国还缺乏相关法律制度，使得农业保险业经营者收入，从而稳定整个社会，增进10．7％，成灾率为40．3％，年均赔付率达经营主体无法可依．实施时有很大的随意整个社会的福利。做到发展农业为了人105％。如果加上约20％的经营管理费用，性。国内外的经验一再表明，要使农业保民、农业发展依靠人民、农业发展的成果农业保险实际赔付率高达125％，如此高险发挥其应有的作用．就应当将农业保险由人民共享。的赔付率，使农业险经营长期亏损，如果制度以立法的形式确定下来，从而避免政(三)供求结构失衡，农民购买力较低提高保险费率农民又支付不起，保险公司府支持农业保险的随意性或因财力问题保险商品与其他商品一样，在市场上只好放弃农业保险业务。农业保险的高风而忽视对农业保险的支持，并以此提高农成交及成交量都是由有效需求和有效供险、高成本、低收益的特点，决定了农业保民的保险意识，把农业保险纳入法制化轨给共同决定的。农业保险特别是农作物保险缺乏竞争性、存在非排他性和利益外溢道。要制定相关的配套制度和优惠政策，险总是很难成交，是因为它既缺乏有效需现象，是“准公共物品”，完全依赖市场自用强制手段来保护农业正常发展。在三农求又缺乏有效供给。美国经济学家测定美身是无法解决这些问题的。要想农业保险问题日益突出的今天，加快其立法进程无国农民对农作物保险需求弹性的范围是走出两难境地，这就要求政府肩负宏观调疑具有极为重要的现实意义。一0．2—一0．92，农作物保险的价格(保险费控和公共管理的职责，依靠制度的创新，(二)加大财政补贴支持力度率)昂贵而期望收益不高，而我国农民的制定扶持政策进行干预，编织起一道农业中央“一号文件”均提到农业保险问支付能力有限，特别是经济比较落后的中“安全网”，促进中国特色农业保险事业良题，但只有2007年才对农业保险的发展西部地区农民，从事农业生产的自然条件性发展。提出了明确要求：不仅明确政府要在财政相对恶劣，风险更大，理应更需要农业保(五)经营农业保险存在特殊的技术上进行扶持，对农业保险直接业务和农业险保障，但是受支付能力的限制，其需求障碍再保险要进行扶持；明确了农业保险是一只是一种潜在需求而不是现实有效需求。这些技术障碍表现在：第一，保险费个保险体系，是一种发展现代农业必不可在自愿投保又无一定补贴的条件下，大多率难以厘定。农业灾害损失年际间差异很少的经济保障制度；而且政府会通过有关无力选择投保，即使补贴一定的保费也不大，纯费率要以长期平均损失率为基础，优惠政策鼓励企业、中介组织参与和支持选择投保。这是因为：首先，我国农村土地但是，我国农业保险方面的统计资料缺兴办农业保险。经营规模较小，且分布零散。全国耕地乏，给保险费率精确厘定带来困难。第二，随着我国财政实力不断增强，工业反11．3亿公顷。2．2亿农户户均0．613公顷。合理的保险责任难以确定。各地的农业实哺农业，城市支持农村的政策逐步落实，农户自给性需要和种植的多样化，以及经践千差万别，就在一县或一乡之内，其耕财政对三农投入将逐年加大，支持农业保营土地空间布局的分散化，客观上产生一作制度、作物种类、品种和畜禽结构、自然险的条件已经逐步具备。同时加快建立财种内在风险调节和分担机制，在一定程度地理和社会经济条件、灾害种类和频率强 农场经济管~2008．1配套改革政补贴农业保险资金筹集及资金运用体或超过自身承保能力以外的部分保险责任证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高系，建立财政补贴的长效机制。财政补贴的转嫁给其他保险人或保险集团承保，这种农业保险的参保率，如果完全实行自愿保农业保险经费现阶段由中央、省市、地方分办理保险业务的方法有再一次进行保险的险，农业保险市场的逆向选择问题就会非三级负担，部分地区同时调动涉农企业及性质。建立多层次的再保险机制，能够增强常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现其他利益相关者部分承担。借鉴国际上许农业保险的供给能力，分散农业保险风险。低参保率与高保费之间的恶性循环，导致多国家的做法。其数量一般根据其农险业应该考虑由中央政府建立全国农业再保险农业保险市场萎缩。为了解决自愿投保条务保费规模确定，具体补贴比例各国差别公司或者委托中国再保险公司提供农业保件下农业保险参保率不高的问题，许多国较大，高的达到25％～35％(如美国)，低的险再保险，经营主体必须与再保险公司建家通过有关法律法规，将参加农业保险和为5％～7％(如部分相互制保险公司)，甚立再保险业务关系，再保险公司通过再保享受其他农业优惠政策联系起来，吸引大至不提供(如西班牙)。考虑到我国的财力险的方式，代行中央支持农业保险的职能，量的农户来投保。具体做法：一是把一级政状况和实践经验，既要调动保险公司的积对经营主体亏损进行补偿。通过再保险，在策性农业保险和有关农业的补贴相挂钩，极性，又要充分发挥其自身能动性，建议采更大的空间和更长的时间内分散农业风农民只有投保了一级政策性农业保险，才取就低的补贴方案，以农业保险保费规模险，减轻农业保险经营主体的负担。可获得政府提供农业补贴和灾害救济等福的5％提供经营管理费，补贴重点提供保(五)建立巨灾风险分散机制利。二是强制和统保范围以外的农险险种费补贴、税收优惠和建立巨灾风险基金，并从推行农业保险开始时，就应该建立应采取自愿方式。三是将各种支农优惠政适当对保险公司提供一定管理费补贴。对巨灾保险准备金、农业保险再保险的制度策、贷款优惠政策与强制性农业保险结合农业保险费进行补贴应该遵循两个原则。安排和设置或者建立一整套筹资机制，妥起来。四是在粮食主产区省分实行强制性第一，保费补贴应该在合理的承保比例范善应对大灾发生时准备金不足，无法及时区域化农业巨灾保险，为农业生产提供再围内，对农民可承受的单位面积保费和保赔付的尴尬。这些都需要在全国范围进行生产基本保障。险公司公平保费之间的差额进行补贴。第统一的安排，建立政府主导下的中央农业(七)设立统筹农业保险的专门机构二，保费补贴不应诱导道德风险和逆向选巨灾风险基金，由中央、地方提供财政支中央专门设立“中国农业保险公司”或择。持，积累巨灾风险金，对范围大、程度强的“中国农业保险管理公司”，隶属于农业部(三)制定税收优惠政策地震、洪水、海啸等巨灾保险有别于一般农或财政部的事业性机构，主要负责全国农在农业保险试点期间，为提高农业保业政策性保险的措施，实现巨灾风险的有业保险制度的设计和改进、研究制定具体险经营主体的自我积累能力，对从事种植、效转移。切不可为巨灾限定自己最高赔付的政策、接受和审查商业保险、经营农业保养殖业的农业保险经营收入应免征营业税额度来限制风险，这实际上是忽视投保农险业务并提供补贴、农业保险再保险服务、和所得税。以后根据农业保险开展情况，制民利益的一种不恰当的做法。化解农业巨管理中央农业巨灾风险基金。省(市)一级定所得税优惠政策，鼓励企业将盈利结余灾风险，不是单纯通过再保险和农业保险专门成立省农业保险公司，从财政、金融、资金转入农业保险风险基金。其具体办法：公司自身能够解决的，可以尝试巨灾风险税收上对县级农业保险公司给予必要的支第一，政府把对农业保险的投入作为对农证券化，将风险转移至资本市场的方式扩持和优惠政策，对县级农业保险公司提供业投入的一部分列入国家预算，建立专项大承保能力，增强保险公司和再保险公司再保险。设置县级农业保险公司，专门负责农业风险基金。第二，政府通过对农村保险的承保能力，还可以进行风险融资，解决承农业保险业务的经营，并领导乡、村及农村中的一些险种实行减免税，其减免部分可保巨灾风险资金短缺的问题。避免发生农专业合作组织的保险经营处，具体开展农划归地方农险公司。第三，民政救济款中可业巨灾损失，吞噬农业保险公司所有准备业保险业务。三级管理体制符合我国的国划出一定比例交由农险公司建立风险基金和资本金，冲击农业保险公司的财务稳情，使投保人易于接受也便于管理。在政府金。第四，农村专业合作社也可通过集资入定，危及农业保险的可持续发展。的主导和扶持下，通过中央、地方、集体和股的方法建立自己的农险基金。第五，农业(六)坚持强制保险与自愿保险相结合农户共同筹集资金，积极引导农民发展区保险再保险业务实行减免营业税、企业所在发展农业保险过程中，必须坚持以域性、专业性农业保险或农业保险合作组得税，将所减免的税收直接转入农业再保农为本，充分尊重农民的意愿。但考虑到我织，鼓励现有商业保险公司开展农业保险险费的收入中去，建立再保险基金。最后，国幅员辽阔，自然条件差异很大，风土民情业务。建立政府农业灾情研究机构，分析和加强对农业保险风险基金的组织管理，成也不一样，农作物生产差别也很大的实际，研究我国农业灾害发生规律，以便建立农立独立的监督机构，保证农业风险基金和在主要险种上实行强制，而各地可以从实业风险预警系统，加强农业风险管理。税收的安全。．际出发，分别实行地方性法定保险，采取适(作者单位：西北师范大学政法学院)(四)建立再保险机制度的强制性措施诱导农民参加农业保险，[责任编辑：李艳清]再保险亦称“分保”，它是保险人为了提高农业保险的参保率，可相对降低农业减轻自身承保的保险责任而将其不愿承担保险费率，提高农业保险的效率。国外实践圈