民营银行发展与监管问题研究——以内蒙古呼伦贝尔市为例 58页

中央民族大学硕士学位论文民营银行发展与监管问题研究姓名：指导教师：院系(部所)：专业：完成日期：⋯一以内蒙古呼伦贝尔市为例阿拉德尔图张丽君经济学院中国少数民族经济2009年2月16日 摘要建立民营银行主要是为了中国商业银行业单元国有垄断，实现金融机构多元化。与国有银行相比，民营银行具有两个十分重要的特征：一是自主性，民营银行的经营管理权，包括人事管理等不受任何政府部门的干涉和控制，完全由银行自主决定；二是私营性，即民营银行的产权结构主要以非公有制经济成分为主，并以此最大限度地防止政府干预行为的发生。作为金融市场的重要组成部分，民营金融机构特殊的产权结构和经营形式决定了其具有机制活、效率高、专业性强等一系列优点。因此，民营银行是中国国有金融体制的重要补充。民营金融机构的建立必然会促进金融市场的公平竞争，促进国有金融企业的改革。建立一些具有国际先进水平的民营金融机构将有助于金融业参与国际竞争，缓和加入世界贸易组织后外资对国内金融业的冲击。呼伦贝尔市是经济金融欠发达的边境少数民族地区。目前随着国家“西部开发”战略的实施，呼伦贝尔市经济金融形势进入快速发展的时期。但金融供给不足问题日益突出，严重影响呼伦贝尔市经济的快速发展。呼伦贝尔市有数量较多的农村中小银行业金融机构和较完善的银行监管体系，设立民营银行有了很好的适宜环境。因此，发展民营银行是呼伦贝尔市解决金融供给不足 的主要手段和途径，也是呼伦贝尔市经济持续快速发展的客观需要。关键词：民营银行，发展，监管，研究 AbstractEstablishingprivatebanksismainlydesignedforbreakingthemonopolybythestateinChina’Scommercialbankingsystem，andrealizingthediversifiedfinancialinstitutions．Comparedwiththestate—ownedbanks，privatebankshavetwoadvantages．Thefirstoneisitsautonomy．Theoperationsandmanagementofprivatebanks，includingpersonnelmanagement，arecompletelydecidedbytheprivatebankfreefromtheinterferenceandcontrolfromanydepartmentofthegovernment．Thesecondoneisprivateship．Thenon—publiceconomyaccountsforthemajorpartinprivatebanksintermsofthestructureofpropertyrights，asaresultwhichpreventsthegovemmentfrominterferingwiththeoperationofprivatebanks．Asanimportantcomponentoffinancialarea，thestructureofproperlyrightandthebusinessmodeluniquetoprivatefinancialinstitutionsdeterminestheirflexibility，efficiencyandprofessionalism．Therefore，privatebanksareanimportantsupplementtoChina’Sstate—ownedfinancialsystem．Establishingtheprivatefinancialinstitutionsisboundtopromotefaircompetitioninthefinancialmarkets，andimprovethereformofstate—ownedfinancialenterprises．Establishinganumberofworld—classprivatefinancialinstitutionsofwillhelpthe4 financialindustrytocompetewithotherfinncialinstitutionsallovertheworld，andeasetheshocksbroughtbyforeigninvestmentfordomesticindustriesafterChina’SentryintotheWTO．HulunbeirCity，isaborderareawithminoritygroupsasitsmajorpopulation，ispoorlydevelopedineconomyandfinance．Takingadvantageoftheimplementationof“westerndevelopment"strategy，Hulunbeierisdevelopingrapidlyineconomyandfinance．Theshortageofthesupplyisbecomingobvious，however，andthisaffectstherapiddevelopmentofeconomyinHulunbeir．Hulunbeirhasalargenumberofsmallandmediuminstitutionsinruralareas，andthewell-developedbankingsupervisingsystem，SOtheenviromentissuitableandhelpfulinestablishingprivatebanks．Therefore，developingtheprivate—ownedbanksistheusefulwayindealingwiththeshortageofsupplyinHulunbeir，andit’SalsonecessaryforcontinuousimprovementofHulunbeir’Seconomy．Keywords：privatebanks，development，supervision，research5 中央民族大学研究生学位论文作者声明本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研究成果。本人同意学校根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交，允许论文被查阅和借阅。⋯名汹囝醐掣年兰心 绪论一、选题背景与意义从目前的经济形势看，中国已经结束加入WTO过渡期，国内金融市场即将全面开放，经济与会融结构也发生了巨大的变化。金融市场的竞争、外资银行的涌入、金融体系的完善等都将迫切地需要加快丌放和发展民营银行。民营银行的发展是中国金融体系不断完善的需要，也是解决民族地区金融服务不足问题的需要。在国有商业银行调整发展战略，向“大城市、大企业、大银行”的三大目标转变中，将县城分支机构撤并1696-38％不等；股份制商业银行基本上是国家控股或变相的国家控股；城市信用社被强制合并为城市商业银行，农村合作基会会全部被关闭，农村信用合作社正在以股份制为导向进行产权制度改革当中。县和县以下的小企业、民营企业的金融服务已经出现断层，需发展民营银行进入这个地域市场。而在广大的农村，农村信用社提供的贷款约占农村资金的35％，其它65％左右的资金是由所谓的“地下”民间金融提供的。由于国有金融满足不了广大农村和民族地区经济活动的需要，高利贷就乘虚而入。随着金融机构和金融市场清理整顿力度的不断加大，一些地区基层金融体系极为薄弱。、因此，适当加快发展民营资本准入的步伐将有利于完善区域金融体系，活跃金融市场，为民族地区的各类企业、农民提供“贴身"的服务。民营银行的发展是促进民族地区金融市场竞争，推动银行业改革的需要。经济理论和实践都反复证明，垄断性越强，竞争性越弱，而没有竞争就没有活力。对现行金融体制进行改革的一个主要方面就是要引入竞争机制，打破垄断。目前“四大"商业银行牢牢控制了绝大部分的市场份额。在表示市场集中度的几项指标中，除利润额指标外，“四大"商业银行资产额度、存款额度和贷款额度指标都超过了民族地区银行业金融机构同类指标之和的55％。这表明“四大”商业银行在整个银行体系中的相对规模过大，市场集中度过高，而且市场集中度与资产利润率相背离，表现出了明显的规模不经济。打破金融这种垄断的要害就是首先开放民营银行。只有出现大量生机勃勃的民营金融机构后，才能给体制僵化和效率低下的国有商业银行施加强大的外部竞争压力，也才能从比较中认识自己的差 距，才能产生提高效率和进行机制转换的动力。通过民营银行的制度创新为国有银行提供一个对立面，加强金融市场的竞争环境，从而进一步促进国有银行加快现代企业制度改革，进行股份制改造，通过公平竞争，完善自身的运行和监管机制，从而推动民族地区银行业的健康发展。民营银行的发展是解决民族地区中小企业融资难问题、规范地下金融的需要。改革开放以来，民族地区非国有经济取得了飞速发展，到2006年非国有经济在国民经济中所占的份额已经举足轻重，就工业来讲，已达到73％左右，对GDP的贡献已达61％(中国金融年鉴，2007)，可以说近年来中国经济持续实现高速增长的主要动力就是非国有经济的强有力增长。然而非国有经济没有获得银行的有力支持，却遭到“金融服务缺失”的待遇，仅得到信贷资源的35％，“地下钱庄”的存在是中小企业金融需求难以得到满足的具体反映。因为中小企业规模小，贷款额度比较小，平均到每个单位贷款的成本就比较高，尤其重要的是地方中小企业的经营缺乏透明度，其提供的经营及财务信息很难为大型金融机构经理人员所接受。而民营银行则不同。民营银行以数量众多的中小银行为主，它们分散各地，对各地的中小企业情况比较了解，取得信息的成本低，运作比较灵活，因此可以补充大银行留下的死角，为中小企业丌辟新的融资渠道，并以此规范地下金融。二、研究动态发展民营银行是中国金融体制改革深入发展的重要方向。当前学术界和政策界在发展民营银行这点上各家表现出了较高的一致性，但什么是民营银行，我们需要什么样的民营银行，如何发展和监管中国的民营银行的问题近年来金融界乃至全社会比较关注的焦点。由于分析问题的角度不同、出发点不同，不同的学者在有关民营银行的一些关键问题上依然存在较大分歧。其中最主要一点就是何谓民营银行。目前学术界对民营银行定义大致可分为产权结构论、资产结构论和治理结构论三类。产权结构论认为由民间资本控股的就是民营银行；资产结构论认为民营银行是主要为民营企业提供资金支持和服务的银行；治理结构论则认为凡是采用市场化运作的银行就是民营银行。这三个定义都是从一个侧面罗列了民营银行的特征，但未能对民营银行的本质特征形成全面的认识。产权结构、治理结9 构和资产结构是相互作用、彼此具有内在联系的统一体。有什么样的产权结构，就会有与之相适应的治理结构，有什么样的治理结构，就有由此决定的资产结构。对民营银行我们不能强调三者中的～个方面而忽视其内在联系。笔者认为，民营银行是由民有、民治、民责、民益四者构成的统一体。对这四者的任一偏离都将是不完善的。所谓民有，就是指银行的产权属于民间投资者；所谓民治，就是指由民间投资者决定公司的治理；所谓民责，就是指民间投资者对银行的经营成败负全责；所谓民益，就是指导银行经营的利益按谁投资谁受益的原则分配。因此，我认为所谓民营银行就是由民间资本所控制与经营的，权、责、利统一的现代金融企业。总之，中国虽尚未对民营银行做出统一的概念，但事实上，现已成立运行的民营银行表明，发展民营银行的理论依据逐步形成体系，得到国家相关部门和专家们的认可。因此，民营银行在中国己不是新问题，而是已经存在，如何让其健康发展、扩大功能作用的问题。为此，我们有必要分析一下中国民营银行发展的历程和存在的问题，进一步明确下一步在民族地区发展民营银行必要性。三、论文主要内容本文主要围绕民族地区民营银行发展和监管这一主题，在评述国内外关于民营银行发展理论研究的基础上，分析中国民族地区和呼伦贝尔市民营银行发展现状、存在的问题及其转移的制约因素；研究发展民营银行的效应、机制，从理论上论证民族地区发展民营银行与民族地区经济发展的关系；探索促进民族地区发展民营银行，促进民族地区经济的基本思路与途径，提出促进民族地区发展民营银行与监管的制度创新与政策建议。绪论介绍研究的背景与意义，研究对象、研究方法。第一章对国内民营银行发展理论进行梳理，介绍中国和民族地区民营银行发展状况。对影响民营银行发展的制约因素进行分析。分别从产权约束软化、规则约束缺乏市场化、利率尚未完全市场化和缺乏公平竞争的市场环境等方面分析了民营银行发展制约因素。第二章发展民族地区民营银行的基本思路。分别从营造民营银行发展的适宜环境、民营银行的构建模式、民营银行的发展方向等方面分析了发展民营银行10 的现状，揭示了民族地区发展民营银行中存在的各种关系。第三章民族地区民营银行的监管问题。分别从对民营银行监管的必要性和对民营银行监管的内容、民营银行监管模式的选择等方面阐述了民营银行的监管问题。民营银行监管模式的选择。分别从目前中国银行监管模式的弊端、可借鉴的银行监管模式和民族地区应选择的民营银行监管模式等方面提出了意见。第四章呼伦贝尔市民营银行发展思路及监管模式。分别从呼伦贝尔市银行业发展现状、民营发展必要性、民营银行发展中存在问题和监管模式的选择方面系统地阐述了在呼伦贝尔市发展民营银行的必要。四、研究思路与方法本文围绕民族地区民营银行发展和监管这一主题，在评述国内外关于民营银行发展理论研究的基础上，分析中国民族地区和呼伦贝尔市民营银行发展现状、存在的问题及其转移的制约因素；研究发展民营银行的效应、机制，从理论上论证民族地区发展民营银行与民族地区经济发展的关系；探索促进民族地区发展民营银行，促进民族地区经济的基本思路与途径，提出促进民族地区发展民营银行与监管的制度创新与政策建议。、本研究在方法上采用定性和定量相结合，理论与实践相结合，政策与实践相结合，规范与实证相结合，横向比较与纵向比较相结合的方法，并将比较法贯穿于全文研究民营银行发展与金融、经济的协调发展。具体来说，即遵循政策相关性和全面性原则、科学性和可比性原则、适用性和可操作性原则选择评价指标，建立综合评价指标模型对中国和少数民族地区民营银行发展状况和经济发展水平进行综合评价，力求评价结果更为客观、合理，同时针对不同的发展现类型和监管状况提出相应的政策与措施。五、论文的不足论文的不足主要表现在：～是对相关政策的掌握不够及时和解读不够透彻，导致论文中缺少深入的理论分析；二是深入调查研究不够，缺少第一手资料和实际案例支撑，导致论文实际操作性不强；三是由于目前关于民营银行的界定理论不够统一，导致论文中的有些观点与理论界相关观点存有偏差。 第一章民营银行发展的现状及其制约因素发展民营银行是世界各国会融业的普遍现象。在中国，1996年1月12日新中国成立以来的第一家民营商业银行一中国民生银行成立了，这意味着非国有金融机构在中国已J下式起动。时至今日，真正意义上的民营银行虽为数不多，但以惊人的业绩在自我壮大，在为国民经济的发展，尤其是民族地区和民营经济的发展起着积极的作用。第一节民营银行的涵义民间资本是中国特有的概念，所谓民间资本就是掌握在民营企业以及股份制企业中属于私人股份和其他形式的所有私人资本的统称，就叫做民间资本即民间资金。民营银行就是由民间资本控制与经营的，权、责、利统一的现代金融企业，或者说民营银行是由民有、民治、民责、民益四有构成的统一体。所谓民有就是指银行的产权属于民间投资者；所谓民治就是由民间投资者决定公司的治理；所谓民责就是指民间投资者对银行的经营成败负全责；所谓民益就是指银行经营的利益按谁投资谁受益的原则分配。一、民营银行的基本涵义当Ij{『在开放民营银行这点上各家表现出了较高的一致性，但在其他方面的表现分歧较大。其中最重要的一点就是何谓民营银行。目前，关于民营银行的界定，主要集中在以下几个方面：(一)产权结构说认为民营银行的产权结构应主要以非公有制经济为主，既由民间资本控股的银行。该观点有一定的偏颇，因为按该观点判断，中国当前并非只有少数几家民营银行。如以民营企业入股的中国民生银行，算是名副其实的民营银行之外，还有许多城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行的70％N75％的股份也是一些非国有企业和个人的：为数众多的城市信用合作社和农村信用社，其投资主体12 也是私人企业和个人投资者，这些按产权结构说都应算民营性银行。但在这些以非国有资本为主的金融机构中，尽管有的业绩确实不错(如中国民生银行和个别城市商业银行和城市信用合作社)，但并没有因为在股权结构中非国有资本的存在而具有更好的经营业绩，这是因为它们的内部结构、营运方式、决策过程等都在不同程度上受到原体制的影响，并没有建立现代企业制度的原故。正如徐滇庆教授所说“事实证明，这些股份制银行已渐渐在工农中建国有银行化了”，所以“试图通过建立这些股份制银行来打破金融垄断，只不过是一个良好的愿望”(徐滇庆、2004)。所以，产权结构并不等于公司治理结构，并不能保证有良好的业绩。这样界定的民营银行显然不是我们所需要发展的银行。因此依该观点界定民营银行并没有抓住问题的实质。(二)资产结构说认为民营银行主要是为民营企业提供会融服务的银行。很显然这种观点也是不全面的，银行的服务对象并不是问题的根本所在。国有商业银行可能向民营企业贷款，而民营银行也可能向国有企业放贷。商业银行的运作必须要遵循市场法则。将来民营银行也必须遵照市场信息的指引，把实现利润最大化作为自己经营的目标。人为的划分资金运用的走向是没有意义的。目前，不能说国有银行就没有向民营企业贷款，如海尔、新希望等民营企业都是各家国有商业银行争先恐后放贷的对象。而问题在于，目前国有银行的机制决定了它们不能有效地为中小企业提供金融服务，而且还缺乏一种激励机制来改变这种状况。相反，有人可能提出中国民营银行的经营对象不就是民营经济吗?可这只是在眼前，而并不代表民营银行永远以民营经济为主。依商业银行追求利润最大化的目标，民营银行在发展中必定不断扩大服务对象，这是在竞争激烈的金融业中能生存与发展的必然。(三)公司治理结构说这种观点认为民营银行应该是有着良好的公司治理结构，采用市场化经营机制的银行，即“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代股份制银行。该观点虽然相对科学，但依然有遗漏之处。因为从公司治理结构的角度界定民营银行，只能说明银行制度安排的先进性与合理性。事实上，国有银行为了增强竞争也会加快制度创新步伐，改革不合理的公司治理结构。目前，国有商业银行的分支机构中不乏采取市场机制进行管理和运作而取得较好效益的事例。所以，依 然不能单一从公司治理结构定义民营银行。以上观点都是从不同的侧面来界定民营银行的，都不够全面。参照著名金融学家曾康霖教授的“民营银行是相对于官营银行或国有银行而言的，只要这个银行的产权为民间所有，由经理层独立自主经营，以盈利为目的，资产的所有者享有对净利润的分配权，这样的银行就是民营银行”的观点，笔者认为，民营银行的概念应涵盖以下内容：(1)产权明晰。即主要由民间资本入股组成，其中也可以包括一些国有资本，但政府在民营银行中绝不能处于控股地位；(2)依法成立。其市场准入完全按照《公司法》、《商业银行法》等有关法律规定；(3)自主经营。即没有政府的干预，其经营权完全掌握在自己手中，不受党政部门控制，民营银行有权决定自己的经营方向、经营目标、经营政策，独立核算、自负盈亏、自我激励、自求发展；(4)自我治理。即民营银行应由股东大会推选产生董事会、理事会、监事会，通过公平竞争，从真正懂行的专家当中选拔经营管理人员，并由董事会任命，政府只是对其规范性进行严格的监管，不得以任何形式给予干预，完全按市场机制运行；(5)自享利润。即民营银行取得的利润除上缴所得税外，应完全由股东享有，股东有权每年分得红利或股息。二、民营银行的发展现状因为对民营银行的定义不尽相同，所以人们对民营银行发展状况的把握也不完全统一。依本人对民营银行的以上界定，本文从以下两个方面对中国民营银行的发展状况进行分析。(一)宏观层面这是从国家政策层面分析民营银行现状。就目前中国民营银行政策环境来看，虽然发展民营银行是金融业的一个发展趋势，但国家并没有对民营银行释放出足够的信息，国家政策还不太明朗。不过因中国已经结束加入WTO过渡期，国内金融市场即将全面开放，金融市场的竞争即将加剧，金融体系急需完善等原因，14 国家在政策上正在加大支持力度。2006年2月中央“一号文件”颁布《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》里就明确提出：“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股”。这表明了国家己从政策上取消了对国内众多民间资本的歧视，从而为民间资本进入银行等金融领域敞开了大门。但是在金融政策上还是有一定的谨慎内容，这使得一部分人在实践中有所顾虑，影响了民营银行的快速发展进程。所以有必要给予民营银行足够的金融政策支持，以创造更为宽松的政策环境。(二)微观层面这是从现实经济生活的角度对民营银行的现状进行分析。在数量上，依上文对民营银行的界定，算得上民营性的银行，首先是中国民生银行，它成立于1996年1月12日，成立之初共有59家股东出资，非国有企业入股比例高达70％以上；是一个采取了“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展”经营机制、以追求利润最大化为经营目标、具有合理的公司治理结构的股份制商业银行。其次算得上的还有1—2家城市商业银行以及经过整顿后留有的极个别的城市信用社(应宜逊、2005)。最后，还有银监会成立后近几年先后批准成立了沈阳瑞丰银行、西安长城银行、江阴商业银行、佛山南华银行和深圳民华银行等多个股份制银行(算是民营银行)，但严格意义上的民营银行目前仍然为数不多。(三)规模层面从民营银行发展规模上，为了便于了解，以规模最大的民生银行的情况为例。中国民生银行历经八年艰苦奋斗，截止2006年来已是拥有7004亿元总资产的全国上市股份制银行；在全国24个城市己设立了23家分行、1家直属支行，在香港设立了l家代表处，机构总数为287个(中国金融年鉴2007)。就个体而言，这些数字表明以惊人速度形成了相当的规模，但与规模庞大的国有商业银行相比，民生银行规模就显得非常小了。通过下面的图(1-1、1-2)我们进一步分析了解一下。(数据为2008年《中国金融年鉴》)15 图1-2各银行网点状况单位：个■网点数截止2006年居股份制商业银行首位的交通银行总资产为17195亿元、民生银行为7004亿元是交通银行的2／5，而交通银行的资产规模又只是中国工商银行的1／5，尽管民生银行的资产规模截止2006年未已达到7004亿元，也只是2004年交通银行的1／2，中国银行的1／10，如果与四家国有商业银行总资产相比显得更是渺小了。从网点数来看，据银行年报数据披露：10家股份制银行的网点数为7890个，还不到四大银行中工商银行网点数的1／6(中国金融年鉴2007)，而民生银行又是10大股份银行旱网点数量最少的一个。(四)经营效益上虽然民营银行至今尚未形成规模，但表现出惊人的业绩。尤其是民生银行目前(截止2006年末)已有7004亿元总资产，不良贷款率1．23％，实现净利润17．8亿元，净资产收益率为18％，在股份银行里利润增幅最快，效益最好的银行。16 第二节制约民营银行发展的因素分析通过上面的分析，中国民营银行从个体的角度虽有着良好的业绩，但从整体发展规模来看非常狭窄，发展速度也显得极其缓慢。那么，导致这样状况的原因是什么呢?笔者认为除了前叙国家政策因素以外还主要有以下几个方面的原因。一、产权约束软化依国外的经验，发展民营银行首先需要产权硬约束的环境。而中国在产权制度改革上虽取得了一定的成绩，但依然没有彻底实现政企分丌，产权依然缺乏硬约束。这一点在金融业中就显得尤为严重，并制约着金融业向市场化的进程。如前面所述100余家城市商业银行中能算得上政企分开的民营银行的只有屈指可数的1—2家，其余均为地方国有控股银行；农村信用社虽名为合作制金融，但实为行政体系，其产权模糊状况与国有银行相差无几；经过整顿后留存的城市信用社中，属真正意义上的银行也只有个别几家；就拿最为接近“产权明晰”的民生银行来看，资金来源虽来自民l’日J，但因按“民有、党管、国营”①模式组建的，对银行的控制权、人事权其实不同成度地掌握在政府手中，其经营风险最终也只能或主要由政府承担，离完全的产权明晰、政企分开的银行还有一定的距离，这一状况阻碍着中国民营银行向规范化发展。所以在中国真J下意义上的民营银行还有待于实践中进一步摸索。二、规则约束缺乏市场化因中国长期实行民营银行准入政策，民营银行市场准入、退出及监管缺乏充分和统一规范的规则约束。虽然近两年中国银行业监督管理委员会在大量出台规范性文件和内部管理指引来规范民营银行的市场准入、退出及监管规则，但行政管制色彩仍很浓厚，一家银行能否组建及如何组建主要取决于行政指令，并由行政部门主持组建。退出方式也相类似，并且通常由政府“买单"，以致许多严重入不敷出的银行仍在运行。金融监管无论在法规、制度和措施方面，还是在基层①民有：指的是民生银行人部分(70％以上)投资人属1F国有。党管：是指民生银行由全国工商联牵头组建，]：商联主席经叔平出任董事长(2006年7月已转为名誉董事长)，但党组织关系建立在全国J：商联，某种程度上必须接受全国工商联的影响。17 监管机构设置、监管手段和技术方面都处于建设和规范当中，这种状态使民营银行缺乏在规范规则条件下健康发展。三、利率尚未完全市场化在目前利率仍受管制的条件下，民营银行能否拥有足够的信誉取信于民，获得充足的存款维持其正常经营，这是至关重要的问题。从存款业务来看，民营银行的资金来源主要来自民间资金，而这些资金偏好追求较高的风险收益率。如果民营银行按现行相对固定且较低的利率与国有银行竞争吸收这部分存款，其结果是不言自明的；从贷款业务来看，民营银行的贷款客户主要是中小民营企业，这些企业存在管理不规范、财务状况透明度较低、可供贷款担保或抵押的资产不足等问题，民营银行提供贷款自然需要更高的风险补偿，收取相对较高的利率。显然，民营银行的客户特点，要求民营银行具有更大的自由度来决定存贷款利率(钱小安，2005)，而这一点与现行利率管制相悖。四、缺乏公平竞争的市场环境民营银行赖以生存的一个重要前提，是要有一个高度市场化和相对宽松的金融坏境，同业之间能够平等地参与市场竞争。在中国国有银行凭借特殊的产权性质，有国家做其隐含担保，不用担心破产。因为公众认定：你是国家银行，你不会让我亏本的。相比之下，民营银行没有那么幸运，它们一无国家信誉担保，二无存款保险体系，三无法律保护、政策扶持，四无“太大而不能倒”的规模，必然影响公众对民营银行的信任度，从而形成不利于民营银行经营的制度环境。 第二章民族地区民营银行发展的必要性及发展思路由于自然、历史等多方面因素，大部分民族地区的经济社会发展至今仍处于较低的水平，尤其金融体系不完善、金融供给不足等问题突出，严重影响民族地区经济的健康快速发展。金融是现代经济的核心，民族地区的经济发展需要大量的资金，仅靠政府的救济是远远不够的，金融是经济发展强有力的支持。近几年，随着国家西部大开发政策和经济金融体制改革的不断深入，民族地区经济与会融结构也发生了巨大的变化。政策环境、经济内涵和法制建设方面已具备发展民营银行的条件。在经济快速增长、金融市场激烈竞争、外资银行大量涌入、金融体系的完善等方面都迫切需要加快开放和发展民营银行。第一节民族地区民营银行发展的必要性既使前面分析了发展民营银行面临着诸多障碍，但依然不能阻拦民族地区发展民营银行的迫切性，原因有以下几个方面。一、民族地区金融体系不断完善的需要改革开放以来，民族地区金融业取得了长足发展。金融机构从少到多，金融市场由弱变强，金融资产迅猛增加，有力促进了民族地区经济发展。但由于历史、自然等原因，民族地区金融业发展滞后，而金融发展滞后是经济发展落后的一个重要原因，经济发展落后又导致金融发展缓慢，这是当前民族地区的现实。民族地区金融体系不健全，主要以国有“四大"商业银行为主、农村中小金融机构为辅的金融体系。另外，高度集中的计划经济体制对民族地区的金融发展产生着深远的影响，这种行政管制状态愈是在商品经济不发达的民族地区体现得愈是充分。主要表现在金融产品供给不足和政策性金融业务狭窄，尤其是在对中小微观主体的金融产品供给方面，存在贷款额度较小、贷款环节较复杂、严格业务种类难以满足中小微观主体需求等问题。目前，国有商业银行在调整发展战略，向“大城市、大企业、大银行"的三19 大目标转变中，将县域领域分支机构撤并26％—68％不等；股份制商业银行基本上是国家控股或变相的国家控股；城市信用社被强制合并为城市商业银行，农村合作基金会全部被关闭，农村信用合作社正处在合作制转为以股份制为导向的改革当中。由于国有金融满足不了农村经济活动的需要，高利贷就乘虚而入，在民族地区广大的农村，农村信用社提供的贷款约占农村资金的35％，其它65％左右的资金是由所谓的“地下”民间会融提供的。民族地区县和县以下的小企业、民营企业的会融服务已经出现断层，需发展民营银行进入这个地域市场。因此，适当加快发展民营资本准入的步伐将有利于完善区域金融体系，活跃金融市场，为不同地区的各类企业、农民提供“贴身”的服务。二、促进民族地区金融市场竞争和银行业改革的需要从民族地区当前情况来看，发展民营银行最根本的目的是改变在传统计划经济体制下，银行业高度集中、服务与效率低下的问题。民族地区银行体制在经历了30年的改革后，虽然形成了四家国有银行、几家股份制银行、近20家地方性商业银行的多层次、多种形式的银行业格局，但总体上银行业的集中度仍然很高，近70％的存、贷款增量仍然被国有和国有控股银行所掌握。在这种银行体系格局下，近几年民族地区的资金大幅度向城市集中，外流现象严重。虽然主要服务民族地区农村经济的农村中小金融机构贷款明显增加，但农村中小金融机构在吸收存款方面无力与商业银行、邮政储蓄机构相抗衡，因此在支持民族地区经济发展方面明显“心有余而力不足”。从下面的呼伦贝尔市国有商业银行市场份额、市场集中度及资产利润率表(表2-1)看：表2—1呼伦贝尔市国有商业银行市场份额、市场集中度及资产利润率单位：％银行名称资产额度占伞市1竽款额度占全市贷款额度占全利润额度占国全资产利银行总资产比银行总存款比市银行总贷款市行利润总额比润率比中困T商银行23．4724．2513．59—2．38—0．02中国农业银行19．1220．847．894．070．03中国银行13．25lO．6212．72一18．32—0．38中国建设银行18．2317．0321．4932．31O．13市场集中度74．0772．7455．6915．6820 资料来源：2008年《呼伦贝尔市金融统计》。目前，呼伦贝尔市“四大"商业行牢牢控制了绝大部分的市场份额，在表示市场集中度的几项指标中，除利润指标外，“四大’’商业银行其它几项指标之和都超过了55％的水平。这表明“四大”商业银行在整个银行体系中的相对规模过大，市场集中度过高，而且市场集中度与资产利润率相背离，表现出了明显的规模不经济。经济理论和实践都反复证明，垄断性越强，竞争性越弱，而没有竞争就没有活力，对现行金融体制进行改革的一个主要方面就是要引入竞争机制，打破垄断。只有出现大量生机勃勃的民营银行业金融机构后，才能给体制僵化和效率低下的国有商业银行施加强大的外部竞争压力，也才能从比较中认识自己的差距，才能产生提高效率和进行机制转换的动力。因此笔者认为，在民族地区打破金融这种垄断的要害就是首先丌放金融市场，引入民间资本发展民营银行。通过民营银行的制度创新为国有银行提供一个对立面，加强金融市场的竞争环境，从而进一步促进国有银行加快现代企业制度改革，进行股份制改造，通过公平竞争，完善自身的运行和监管机制，从而推动银行业的改革和健康发展。三、解决中小企业融资难问题和规范地下金融的需要改革开放以来，民族地区非国有经济取得了很大的发展，到2006年非国有经济在国民经济中所占的份额已经举足轻重，就工业来讲，已达到39％左右，对GDP的贡献已达28％(中国金融年鉴2007)，可以说近年来非国有经济的快速长给民族地区经济增长贡献的作用越来越明显。然而非国有经济没有获得银行的有力支持，却遭到“金融服务缺失”的待遇，仅得到信贷资源的25％，“地下钱庄"和“高利贷"的普遍存在是中小企业金融需求难以得到满足的具体反映。据抽样调查显示：2006年，内蒙古农户从银行与农村信用社的贷款户均仅为1200元左右；县域生产、加工、流通企业的融资问题也较为严重，以乡镇企业平均贷款数量来看，近年来平均贷款额度仅为6000元左右，占金融机构全部短期贷款的比重仅为2％左右，这与其在内蒙古经济的地位(如乡镇企业增加值占全内蒙GDP的4．5％左右)是极不相称的。内蒙古县域经济内的农发行只经营粮食收购企业的专项贷款业务，对农牧产品加工、农业牧产业化和农牧业综合开发等项目难以2l 涉及。而县域经济中农牧业处于极其重要的地位，受政策性金融服务制约，一些农牧业急需贷款无法得到满足；国有商业银行机构收缩后，支持县域“三农’’重任主要由农村信用社承担，但农村信用社资金来源有限，包袱较重，服务功能不足，完全靠农村信用社解决“三农”问题和支持县域经济发展远远不够。因为中小企业规模小，贷款额度比较小，平均到每个单位贷款的成本就比较高，尤其重要的是地方中小企业的经营缺乏透明度，其提供的经营及财务信息很难为大型金融机构经理人员所接受。而民营银行则不同，民营银行以数量众多的中小银行为主，它们分散各地，对各地的中小企业情况比较了解，取得信息的成本低，运作比较灵活，因此可以补充大银行留下的死角，为中小企业丌辟新的融资渠道，并以此规范地下会融。四、满足民族地区多层次的金融需求当前个体、民营经济已成为民族地区经济的一个重要增长点，在一些人口较多、经济相对发达的县(市)，个体、私营经济的比重已超过经济总量的1／3，且有进一步上升趋势。这种现状要求金融机构为个体、私营经济提供良好多层次的金融服务。近几年国家也要求金融机构加大对个体、私营经济服务力度，但由于民族地区体制机制等方面原因，政策效果并不明显，个体、私营经济的融资环境并未得到改善，缺乏金融支持是制约民族地区个体、私营经济进一步发展的突出问题。要想有效改变这一现状，关键在于民族地区金融业要按照生产决定流通、经济决定金融的规律调整经营战略。加强现存金融机构对个体、私营经济服务，更快发展适应个体、私营经济发展需要的民营银行等金融机构，使金融业的业务结构、资产结构与经济的所有制结构相适应。目前，国有商业银行为提高管理效率和经营效益，在改革中采取集约化的经营方式，逐步收缩经营效益差的基层网点，在客观上造成了个体、私营经济和居民金融服务需求增长与会融服务主体减少的市场错位。而如果发展民营银行，就能够适应民族地区经济结构的变化，在一定程度上填补国有商业银行收缩机构造成的市场空白，并以其优质便捷的服务、遍布城乡的网点，极大地丰富对民族地区个体、私营经济和城乡居民的金融服务，较好地满足市场对金融服务的需求。 第二节民族地区民营银行发展的基本思路虽说发展民营银行有很多必要性，但必须从当前民族地区银行业的改革和发展的实际情况出发。不能盲目进行，应首先改善市场环境，为民营银行快速健康发展铺平道路。一、营造民营银行发展的适宜环境少数民族经济欠发达地区金融生态环境主要表现在：金融体系失衡较严重，金融业发展速度与经济增长速度极不协调的问题突出；金融业发展所依托的经济环境较差，经济结构不合理；法律制度环境不完善；社会信用环境基础差等。对少数民族经济欠发达地区来说，营造协调有序的会融生态环境，是改善区域投资环境、吸引资金流入，实现经济金融协调可持续发展的关键，因此笔者对营造民营银行发展的适宜环境提出如下思路。(一)给予民营银行国民待遇，优化民营银行政策环境前面已谈到就目Iji『民族地区民营银行政策环境来说，国家政策还不够明朗，虽然民营银行是金融业的一个发展趋势，但目前国家并没有对民营银行释放出足够的官方信息。作为民营经济发展客观需要的民营银行一中国民生银行被中国金融界人士称之为“中国经济体制转型时期的市场产物”。这一概括实际上从宏观经济背景方面给民营银行进行了准确的定位。因此，政府要高度重视民营银行的发展问题，对国有银行和包括民营银行在内的中小银行一视同仁，取消各种的歧视，使更多的民营银行进入间接融资市场，提高问接融资在民营企业融资结构中的比重，增强金融业对民族地区经济的推动力量。(二)完善现代企业制度，规范政府行为前面谈到民族地区银行企业存在严重产权约束软化的问题，这使民营银行难以规范发展。因此，办民营银行必须规范政府行为：一方面要求彻底实现政企分开，不能让政府控股，最好不让政府参股，而是要尽量吸收民营资本，体现经营者持股，完善公司治理结构；另一方面要求政府行为必须开放、透明，依法行使管理职能，以形成高效率的政府管理机制，淡化“政府办银行”的色彩。因为如果“政府办银行"，则必然会从当地发展角度对民营银行施加影响，让民营银行 承担很多不应有的政策性负担，或是直接任命银行的领导层，民营银行难以稳健发展，就象现在的国有银行一样，经营不能自主，效率低下。政府的职责在于监管，但在监管形式上要改变过去那种只重“批机构’’的行政监管模式，着力于监管理念和监管规则上的主导设计。(三)在资金价格方面，应率先实行民营银行利率完全市场化基于现行利率政策诱导民问资金向具有国家信用担保的国有银行流动以及民间会融不规范而隐含风险的现实，从支持民营经济发展、规范民间金融秩序的目的出发，应率先实行民营银行利率市场化，即允许民营银行在央行规定的幅度内适当上调企业和个人的存款利率，允许民营银行自主地根据不同的贷款对象和贷款种类，适当确定不同的贷款利率。利率完全市场化政策在民族地区尤为重要。这样，可以起到三方面的功效：一是适当提高存款利率水平，使民间资金有一个风险和利益的比较选择空间，有利于增加民营银行的存款客房及资金来源；二是相应调整贷款利率水平，能够弥补民营银行资产运营中高出国有银行的成本损失，提高盈利率，扭转民营银行当前的竞争劣势；三是通过扩大民营银行利率决定权，可以引导民间金融“浮出水面，变地下资金为民营银行的合法运营资金，发挥民营银行的信贷中介作用，为民营经济发展提供资金保障。当然，为防止民营银行问非理性的利率竞争行为，有必要相应建立利率监测分析机制；加强金融监管，以保证民营银行利率市场化顺利推进。(四)加强相关的法规建设，即市场准入法规，监管法规和市场退出法规首先，应按市场化的原则建立准入法规。对申请开业的民营银行进行严格审批是实现有效金融监管的起点，申报单位必须提交各种详细的文件资料。其次，应按市场化的原则建立监管法规。是否能够建立健全有效的金融监管体制是金融改革成败的关键。金融监管的基础在于信息的真实性。必须设计出一套机制来获得银行运行的真实信息，这就需要实施金融监管的多元化。并且在体制设计上充分考虑到这些金融监管机构的相互牵制和监督机制的相互制约，才有可能获得真实信息，实施有效的金融监管。再次，应按市场化的原则建立退出法规。为了保证整个金融体制的稳定，必须有民营银行的退出法规。应当建立明确的金融纪律和对违纪行为的处罚规定，特别是要有一整套金融机构破产清算的程序。必须非常清楚地规定由谁来执行银行的破产清算，必须在破产程序中保证广大储户的利 益，防止把民营银行的风险集中到中央银行，避免在金融业出现道德风险。(五)加强民族地区中小企业信用体系建设，为民营银行的发展提供良好的信用环境良好的社会信用是市场经济和现代金融的基石。由于在相当长时间内，民营银行服务对象主要集中于中小企业，中小企业数量多、分布广，而且信誉度偏低，民营银行在获取信息的手段和渠道、分析信息的能力均有不足。由于信息不对称民营银行对中小企业贷款面临较高的风险。但却又不能向国有银行那样可以选择“回避”。诚然，需解决这一问题，需要企业本身自觉的诚信意识与诚信行动，但在民族地区未形成守信氛围之时单靠企业本身自觉，那是不可能的。所以需要政府在其中发挥有效的监督和管理作用。建议政府应该组织成立专业机构，建立一个真实可靠的信用评级制度，提供有关企业的资产、风险、前景和信誉的信用资历和信用证明：同时建立严格的违信惩罚制度、增强企业守信意识、树立守信形象以增强民营银行贷款信心。另外，要充分发挥银行与政府、司法的联动机制作用，联手打击企业逃废银行债务行为，共同依法维护金融债权。(六)加强国家和地方投入，增强民营银行的市场竞争力加入WTO后，金融领域对外丌放程度加大，无论是从资金实力、技术层面还是从服务质量来看，民营银行短期内都难以与外资银行抗衡，相当长时期内必将处于劣势。因此，个人和团体制度创新成本之大足以扼杀所有发自他们的创新冲动，只有在国家的一定保护和推动下才有可能实现创新成功。一方面，国家可以提供一定的帮助、引导和支持，如加强专业人才的培养，创建民营银行最大的困难之一就是对金融人才的挑战，所以国家和地方政府相关部门可利用其组织优势进行大规模的有关现代金融知识和现代企业制度的培训。另外，由于民营银行多是面向中小企业，而民族地区一般中小企业的贷款金额小、笔数多、周转快，靠传统的手工操作，效率低、工作量大，难以适应中小企业的金融服务需要，因此，国家和民族地区应加大对通讯技术、计算机应用和网络技术开发的投入，加快民营银行电子化建设的步伐，不仅可以提高民营银行金融服务效率，同时也可以解决人才不足的矛盾。这在一定程度上弥补了民营银行的先天不足，降低了成本；另一方面，国家和民族地区政府相关部门可以通过舆论宣传在全社会提倡与发展民营银行相适应的思维和观念，进而为民营银行提供一个宽松的成长环境。 二、民族地区民营银行的构建模式关于民营银行构建模式，即关于民营银行市场准入方式的争论，主要集中在改造现有的金融机构(存量改革)还是新组建民营银行(增量改革)两大观点上。笔者认为鉴于民族地区中小银行业金融机构已为数不少，通过引进民间资本，对现有风险不大的中小银行业金融机构进行重组和股份制改造，使之走上市场化经营轨道应当是最佳选择。如果抛丌现有的数以万计的民族地区中小银行业金融机构，大开政策之门，另铺新摊子，放手组建新的所谓民营银行，那么成本、风险和收益很可能会不成比例。所以，本人倾向于改造现有的银行业金融机构存量改革的观点。这是比较符合民族地区目前的区情，有着非常积极现实意义的做法。具体说来，大致可主要通过以下几种方式构建民族地区非国有的民营商业银行机构体系。(一)国有银行的股份制改造当前，国有商业银行正在加快建立国有商业银行现代企业制度，试图通过股份制改造来改善商业银行公司治理结构，成为真正的市场主体。因此，在国有银行股份制改造时，民族地区一些分支机构可以积极吸收民间资本的参与，吸引社会公民股份扩充实力，使其具有民营属性。目前，民族地区城乡居民储蓄存款达3万多亿元，城乡居民手持现金大约0．6万多亿元，城乡居民手持股票、国债、企业债券、投资基金等有价证券大约1万亿元左右，以上三种合计有近5万亿元左右。只要上述这些民问资本中有二分之一或十分之三进入国内银行业，少则1万多亿，多则2万多亿元，这么一大笔资本投入对于加快银行业改革和壮大国有商业银行的实力，效果将是很可观的。国有银行股份制改造，不仅有利于转换经营机制，而且可以为公司上市做准备。对于国有独资商业银行在明确了每个分行的产权后，可根据效益原则，在经营不良时，允许民间资本对它进行兼并和重组，这样既达到了民间资本进入金融业的目的，也达到了优化民族地区金融资产结构的要求。对于已有的国家控股的股份制商业银行，在其增资扩股过程中，民间投资者可以成为股东，而对于已上市的股份制商业银行，民问投资可以通过购入股票成为股东，甚至达到控股地位。民间资本直接进入金融业参股国有商业银行和股份制商业银行可以大大减少民营银行发展的成本。(二)城市商业银行的改造 从2002年下半年开始内蒙古自治区包头、呼和浩特等城市商业银行召开董事会和行长联席会议后，公开表示欢迎优秀民营企业入股，并准备在5年内发展成为以民营资本为主体，以民营中小企业为主要服务对象的地方性商业银行。这表明民族地区一些中小城市商业银行对自己的市场定位更加明确，已将民营银行作为发展方向。城市商业银行大都是由各地区的城市信用社改组而成的，一般规模都很小，它们是内资银行的弱者。由于规模过小，所能经营的中间业务较少，加之不允许在异地设立分支机构导致的网络局限，这些都制约着城市商业银行的发展。虽然民营银行不一定能成为所有城市商业银行的最终归宿，但是在民资丰厚、商贸发达的部分地区，其中的一些城市商业银行却可以通过引入优质民营企业加盟，使国有背景的股东被稀释，逐步淡化，最终实现民营化。这些城市商业银行经过股权结构民营化后，有助于排除各种非市场因素的干扰，实现相邻地区城市商业银行间的重组和网络的扩张，有利于更快做大做强。(三)城市信用社的改造由于多方面的原因，民族地区现有大多数城市信用社经营状况均不理想，不良资产率较高、风险较大。但是，也存在少量优秀的城市信用社。这些优秀城市信用社往往是当地资产质量和经营效益最佳的金融机构。它们不但经营者素质较高，市场定位合理，经营稳健，而且不少的股本结构中民间资本比重较高甚至占有大头。优秀城市信用社虽然为数不太多，但它们却是银行业金融改革的宝贵成果，是在民族地区发展民营银行的良好种子，理应关心、爱护。对于优秀城市信用社中希望保存并自行发展者，应帮助其进一步完善产权结构，并提高经营管理水平，使其有可能在同业竞争中脱颖而出，不断壮大，进而发展成为专门以当地中小企业为服务对象的社区银行或民营银行。(四)农村信用社的改造在经济比较发达，城市一体化程度较高的地区，农业比重较低。这些地区农村经济不仅仅是由农业和农户组成，而且还包括农村工商企业。随着农业特别是农村工商企业的发展和经营规模的壮大，对资金的需求也必定会日益增多，而日益增长的资金需求，在客观上为商业化金融组织在农村地区提供了生存和发展的市场空间。从2005年开始，银监会在发达地区试点成功后，逐渐在广大西部地区和民族地区试办以辖内农民、农业和农村工商企业发展提供金融服务为基本宗27 旨的农村股份制商业银行。近几年陆续新筹建的农村股份制商业银行，其入股股东是以农村信用社原有社员为基础，重点吸收辖区内其他农户、个体工商户和农民开办的中小企业。这也就是说，其资本全部是由民间资本入股构成，没有政府的资金介入，从某种意义上可以说是名副其实的民营银行。这块“试验田”在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显。有些具备条件的民族地区在农村信用社基础上改组成立农村股份制商业银行方面进行了一些可贵的探索，它们的经验应当作为一种模式在整个民族地区进行推广。在明确构建模式的基础上笔者还主张构建民营银行不能急于求成，应该采取渐进式、区别对待的发展战略。股份制商业银行、城市商业银行、城市信用社等中小机构可以快一些，“应当在3-5年内全部完成”(应宜逊，2003)。因为这些银行的数量已不少，并且改造后没有理论与政策障碍，困难少一些，是当前可操作性最强，成本较低的方案；农村信用社改制的困难较大，全部完成改制的时间可长一些；“四大银行"更为复杂，尤其是在经济欠发达民族地区的县城分支机构，“政策性”还相当明显，贸然处置势必造成金融“空后”，进而阻碍经济发展，“因而能在8-10年内完成改制就很不错了”(应宜逊，2003)。三、民族地区民营银行的发展方向目前，民族地区金融机构趋同现象尤为严重。无论机构类型还是服务对象和业务品种均有趋同，没有形成基于专业分工和相互合作的金融机构体系。随着国家对金融体制改革的不断深化，民族地区银行业金融机构同业竞争也不断深化，原来的四大国有商业银行的专业化分工格局即将被打破，在《商业银行法》的框架下，各商业银行的业务拓展方向和目标客户趋同，客户对象都定位于国家垄断性行业、大型企业集团、具有良好发展前景的高新技术企业、大型国企业集团、政府相关部门等。当前民族地区经济的特点之一就是小型化、个性化和特色化。由于不同产业对规模经济的不同要求，专业化分工的发展，生产方式正由单个企业的集中生产方式向网络式的分散生产方式转变，从而给中小企业以很大的发展空间。同样，不同规模金融机构不同的市场定位形成了金融市场的层次性。民营银行起点高、包袱轻、体制新，有较为宽松的宏观金融环境，运用这些优势，民营银行在金融 创新方面具有更好的条件。因此，民族地区民营银行的发展方向应该是业务多元化、经营国际化、竞争品牌化、股权分散化。(一)民族地区民营银行应办成业务多元化的全能商业银行随着民族地区农牧民交往范围的扩大，商品意识的增强，对金融服务的需求不仅只限于资金，对会融机构的服务也有了新的要求，如服务范围，服务态度，金融机构的信用等等。同时，由于民族地区农村市场服务体系不健全，农村经济服务中介组织发展不完善，农民渴望有效的市场信息、技术和管理支持，希望会融部门能够发挥自身优势，提供诸如市场信息、新技术、新品种等，对金融部门的服务提出了更高要求。目前，国际银行业的发展趋势是混业经营，中国已经加入WTO，基于民族地区经济的小型化、个性化和特色化等特点，全能化定将成为未来民族地区金融业的发展方向。以全新理念建立起来的民族地区民营商业银行在业务发展之初就应该走全能化发展的道路。积极拓展业务范围，朝投资银行方向发展，把商业银行职能与投资银行职能相结合，在开展一般商业银行业务之外，开展资信调查、决策咨询、财务顾问、资本金融贸易等投资银行业务；开展与证券公司、保险公司的合作，建立战略联盟，大力寻求业务创新、制度创新。(二)民族地区民营银行应办成经营国际化的现代商业银行民族地区民营银行刚刚起步，但其经营管理机制一开始就是尽量按照规范的商业金融制度设立的，市场化水平较高，其参与全球金融国际化竞争的能力和水平都要高于国有银行。民族地区民营银行的产生背景之一就是中国加入了WTO，金融竞争日趋激烈，所以这种背景决定着民营银行必须摒弃过去那种“先发展、后规范、再完善”的发展策略，决定着民营银行从一开始就要峰持高起点，向国际标准看齐，瞄准发达国家商业银行的经营水平，积极参与国际合作。从国内到国外，最后成为国际性的跨国商业银行。(三)民族地区民营银行应办成具有较高信誉和较强竞争力的“品牌商业银行刀民族地区大多数是以农业为主，地方税收有的难以保证政府的正常运转。免征农业税之后，地方财政更是捉襟见肘，如果没有国家的补贴，一些民族地区政府将面临瘫痪。这种情况下，农业的资金支持就落到了金融机构的肩上。争取金融机构对优势农业、高产、高效农业的支持，促进民族地区的农业产业化，是民 族地区经济发展的必然选择。作为金融体系中的新生力量，民营银行应立足于民族地区的特点，强化自我调节能力和树立自我品牌意识，因地制宜，促进少数民族经济欠发达地区金融生态内部优化，应实施更加科学的商业发展模式，提高综合管理效率和经营效益。在经营政策的制定上注意较发达地区与欠发达地区、中小企业与城乡居民各自的差别和特点，因地制宜、区别对待，合理制定不同的经营服务政策，切实有效地扶持少数民族经济欠发达地区经济的发展。同时增强自身的信誉度，塑造一流银行的形象，树立民族地区民营银行的品牌，提升市场竞争能力。(四)民族地区民营银行应办成股份自由交易、股权适当分散的“上市商业银行刀近年来，民族地区的资金大幅度向城市集中，外流现象严重。从银行“存贷比例”指标可以看出，主要服务民族地区农村经济的农业信用社和农业银行存贷总额虽然成上升趋势，但是存贷差也明显加大，存贷差占存款总额的比重由15．91％上升到26．72％，截至2006年底，民族地区每年仅从农信社和农行流出的资金就达到了5568亿元(《中国会融年鉴》2007年度)。目前邮政储蓄是民族地区资金流出的主要渠道，邮政储蓄利用强大的网络优势，吸收了很大部分资金，吸纳的资金全部上缴中央银行；商业银行县级以下的机构“多吸存少放贷”，对农民的贷款提高门槛，逐级上收贷款的审批权限，使资金流入大城市；农村中小银行业金融机构在吸收存款方面无力与商业银行、邮政相抗衡，因此在民族地区的金融供给方面是“心有余而力不足”。因此，上市对民族地区民营银行来讲可以迅速扩充资本金，增加市场的约束力，防止一股独大，完善期权激励机制。因为，随着业务的拓展、资产的增加，民族地区民营银行的资本充足率有可能下降，上市及增发新股是筹集资本的有效途径；而且上市后的透明度要求将使得民族地区民营银行成为真正的“公众银行"，进一步提高自身的“公信力”和“知名度”。从而快速扩大业务规模，增强资金组织能力，更好地满足民族地区中小企业和城乡居民金融需求，解决民族地区金融供给不足的问题。30 第三章对民族地区民营银行实施监管的模式选择不同的银行监管理论阐明了银行监管的经济学依据，回答了政府有必要对银行进行监管。而20世纪90年代以来多次爆发的会融危机又从现实经济生活的角度进一步证实了进行银行监管的重要性。如今各国都在发展银行业的同时加强对其的监管。民族地区民营银行因自身的一些不足也有可能更容易产生金融风险、损害社会公众的利益。所以为了民族地区民营银行能够健康、安全、稳健发展就必需加强监管工作。第一节对民族地区民营银行实施监管的必要性对于民族地区整个经济而言，银行及其提供的金融服务和产品具有很强的公共性质，这是因为：首先，经济的各个部门和行业都离不丌银行，都需要它提供金融服务和产品，尤其是在支付和结算体系中银行发挥了巨大的作用，它还是许多借款人唯一的资金来源。其次，银行对整个经济具有广泛而深刻的影响，银行体系的稳定和有效率与否，相当大程度上决定了经济的稳定和有效率与否，即当银行体系运行良好时，经济都会受益；而当银行体系运行状况恶化时，正常的金融交易和服务不能延续，资产价格发生扭曲，市场出现恐慌和混乱，整个信用、支付和交易体系陷于瘫痪，经济就会受到损害。第三，银行体系在通过经营获取自身发展的同时，有助于交易成本的下降和促进社会信用的发展，从而有助于整个社会福利的增加，因此，具有很强的“J下外部性(positiveexternality)"，这也同时说明了银行体系具有很强的公共性质。在这种情况下，具有公共性质的银行及整个银行体系就需要有作为公共权力机构的政府或其授权机构来进行监管。一、保护公众利益不受损害当某一经济主体的经济活动存在着外部效应时，其自我运行追求的利益目标就有可能与社会利益目标发生冲突，就需要代表社会利益的国家来对其活动进行 必要的干预，以引导或强制其行为尽量与社会利益保持一致。民营银行就是这样的经济主体，其行为往往具有一定的“负外部性”。如在其他条件不变的情况下，一家民营银行可以通过其资产的扩大来增加盈利，这当然会使JxL险增大。但由此所带来的全部风险成本并不由该银行一家承担，最后由整个银行体系乃至整个社会体系来承担。因此，必须对民营银行的上述行为进行必要的干预和监管，以保护社会公众利益不受损害。二、增加消费者对民营银行的信心与国有商业银行相比而言，民族地区民营银行面临较大的公众信任风险。银行作为依靠信用进行经营的特殊企业，其品牌、信任及公众的认可度具有相当重要的作用，公众对银行的信任与否直接关系到银行的自下而上发展。民族地区民营银行作为改革中的新事物，尚未在业务开展中建立起充足的公众信任度。而且，由于民族地区民营银行缺乏国家信誉支持的保证，在民族地区存款保险制度尚未建立的情况下也会影响公众的信心。因此，民族地区民营银行面临的公众信任风险可能会大于四大国有商业银行及其它股份制商业银行。因民族地区经济社会落后和民营银行与消费者信息不对称，消费者无论是对民营银行产品还是对服务很容易产生不信任，造成民营银行公信力下降。这使得必须通过监管来消除市场的不完善或者失效，减少信息的不对称，增加消费者信心。三、控制和化解民营银行资产风险民营银行的服务对象主要是中小企业，这也使自己面临着较大的风险。民族地区民营银行成立的宗旨之一便是为民营经济(主要是中小企业)提供金融服务，而且其与中小企业之间具有其它银行所不具备的信息优势，这决定了民营银行的贷款投向主要是中小企业。但是，中小企业在经营与发展中亦存在一些问题，从而会给民营银行带来一定的贷款风险。这表现在：中小企业点多、面广、分散、涉及行业多，多头开户现象较普遍，银行难以掌握企业的真实情况。一些中小企业内部管理制度不健全，负债率较高，一些中小企业假借破产之名，逃废银行债务；或是逃避银行监督，在资产评估清算上“做手脚”，或是采取各种手段悬空银行贷款。而且，由于缺乏完善的信用担保机制，中小企业很难找到符合要求的32 抵押物和担保单位；在抵押贷款到期不能偿还时，银行要取得抵押物也难，使抵押形同虚设。所有这些，都将会给民营银行的贷款带来风险。民营银行风险的内生性和极强的传染性使得银行体系先天具有脆弱性，必须借助于政府或政府授权的机构的权威来防范和化解风险。四、有效维护金融市场秩序银行业先天存在垄断与竞争的悖论。民营银行也如此，一方面由于银行具有规模经济的特点，如果放任其自由发展导致高度的集中垄断，而垄断又容易降低资金的配置效率，导致服务质量下降，对社会经济产生负面影响，从而造成社会福利的损失和对社会政治的不利影响；另一方面，由于银行业对经济、社会的广泛影响，过度竞争将导致资源的浪费和市场秩序的混乱，同样会造成社会福利的损失。垄断和过度竞争都不利于银行业的稳健高效运行，但由于存在着高负债、规模经济特点，银行具有内在的垄断和过度竞争的利益驱动，难以依靠市场调节自动达到适度竞争的均衡状态。因此，为了一方面促进竞争的程度，另一方面使得市场的竞争更加有效，需要监管部门进行适当的干预，维护金融市场秩序。第二节对民族地区民营银行实施监管的内容民族地区民营银行的监管内容，应当遵循国内银监会各项规定的基础上，自觉地遵照国外金融监管的基本原则和最新发展趋势来进行，主要包括预防性监管、稽核性监管、保护性监管。一、预防性监管采取若干预防性的限制和监管措施，可以防患于未然，将民族地区民营银行的风险集中和市场破产的可能性降到最低限度。预防性监管的内容十分的广泛，主要包括：市场准入监管、资本充足性监管、业务领域监管、流动性监管等几个方面。(一)民族地区民营银行的市场准入监管由于兴办银行能够带来丰厚的利润，民间创办银行的积极性很高。这就需要▲ 通过市场准入监管来把那些不合格的、低素质的银行申请创办人拒之f-J；"b，从银行创立之初就降低银行失败的风险。当前，中国对银行机构的准入审查常常存在把关不严的现象。因此，银监部门在审评民营银行进入时要避免当前市场准入方面的问题。另外，银监部门应根据区域经济发展的需要来考虑民族地区民营银行的布局。一般来说应在民营经济有较好发展基础并有较大融资需求的民族地区发展民营银行。由于对申请开业的民族地区民营银行进行严格的审批是实现有效监管的起点，因此对民族地区民营银行进行严格的准入审查是十分必要的。(二)民族地区民营银行的资本充足性监管银行保持充足的自有资本是吸收银行经营中遭遇意外损失的重要缓冲体。因此，对于已经成立和即将成立的民族地区民营银行而言，银监部门应在其设立之初就规定其应具备一定数量的白有资本；并在其经营过程中检查其资本充足率是否达到标准，如果民族地区民营银行由于经营不善而导致资本充足率下降，银监部门应责令其限期补足；如果银行的资本充足率非常低或者其自有资本全部损失，那银监部门应将其关闭，以免债权人遭受损失。(三)民族地区民营银行的业务领域监管本着同业公平竞争的原则，民族地区民营银行可以涉足国内其它银行可以经营的领域，同时它也应接受监管部门对其监管和管理。首先，民族地区民营银行不能兼营证券、保险、信托等金融业务，即要求分业经营。其次，监管部门应对民族地区民营银行的经营品种、项目、帐户开立、结算等进行监管。再次，对银行经营行为合规性的监管。合规性监管主要包括对存贷款利率、信贷业务、会计结算业务、市场融资、外汇外债业务、其它表外业务等合规性实施监督管理。(四)民族地区民营银行的流动性监管一般来说，对银行流动性监管主要集中在对资产和负债的综合管理上。1．对资产运用从期限、利率等结构分类上予以区别，据此将负债和资产的流动性对应起来，对长期资产运用实行一定的特别限制，并做出相应的负债安排，以此保证银行清偿力；2．根据负债期限及可转化性来安排资产运用的期限和流动性结构，从而保证银行清偿力。监管部门可以通过设定现金比率、流动性比率等指标来测定民族地区民营银行资产及负债的流动性，并规定银行应具有的最低标准，从而大大简 化流动性监管的技术操作。二、稽核性监管民族地区民营银行稽核监管是指对民族地区民营银行的经营活动进行监测，保证银行的流动性和清偿能力，督促其遵守金融法规，防范挤提或倒闭，揭发管理上的过失或违法行为，保护小额储蓄者，考核管理人员的经营管理能力和品格，评估银行的真实财务情况，并在发生问题时进行及时指导。目前，银行监管部门在对民族地区民营银行监管时可以采用两种形式：现场检查和非现场监管。(一)现场检查现场检查是银行监管部门的主要方法和重要手段，但银监部门当前的现场检查存在着一定的缺陷，表现在：一是现场检查对银行风险监管认识不足，没能从整体上对银行的业务经营状况进行总体监控和系统性评价；现场检查的人力不足，缺乏非现场检查的配合，在一定时期只能以有限的力量对少数银行实施现场检查。二是随着银监会监管职能的加强和银行风险的加大，各种现场检查越来越频繁，内容也相近重复，加上财税审计部门的检查，银行忙于应付各种检查，浪费资源。三是监管的技术手段落后导致信息的滞后，使监管部门失去了“防患于未然’’的作用，没有形成预警系统。对于已经成立或即将成立的民族地区民营银行而言，为了避免上述问题的出现。银监部门应采取以下几个方面的措施：一是建立统一规范的现场组织管理体系；二是严格的检查质量控制制度，实现现场工作的标准化和制度化；三是充分利用计算机技术和网络技术，提高现场检查的效率；四是加强监管的信息交流。(二)非现场监管非现场监管主要是通过对民族地区民营银行的资产负债报表的分析及其它有关资料的检查来执行监督的一种重要方式。目前，这种监督方式在金融机构高度集中、金融体系复杂的国家已被广泛地采用。非现场监管的主要内容，包括：资产负债结构、资本充足性、资产质量、资产流动性、盈利状况五个方面。中国当前的非现场监管没有形成一个完整、健全的体系，无法发挥非现场监管的作用，突出表现在：一是数据采集不规范，基层监管部门无统一标准的格式和要求的监管工具表；二是监管手段落后，缺乏信息共享制度，由于非现场监管 报表所成生的工具表未开发到基层监管部门，信息资料不能共享，部门和地区之间存在着分散和割据的问题。这在一定程度上影响了监管的效率，增加了银行重复报送资料的负担；三是个别银行机构统计和会计监督报表不够真实准确；四是非现场监管人员素质不高，分析水平低，不能真J下发现问题：五是非现场监管未与现场检查有机结合。银监部门在对民族地区民营银行进行非现场检查时，首先，应要求各银行建立统一的银行财务报表体系，这是非现场监管工作的重要基础。其次，应建立信息网络系统，实现信息共享。再次，银监部门应进一步改进非现场监管报表报送的时间规定。民族地区民营银行的监管部门将来应允许民营银行改变目前按月报送报表为按季报送。这一方面减少了民营银行重复报送资料的负担，同时也使监管部门有更充分的时问来审评报表。最后，引进独立的审计部门来审计民族地区民营银行报送的报表。当前有个别民营银行机构的统计和会计监督不够真实准确，监管部门根据这些资料得出的结论也必然不J下确。因此，银监部门将来可以考虑引进独立外部审计部门来对民族地区民营银行报送报表资料的准确性进行审计，以使银监部门能够根据较为真实的报表资料来评估民营银行的经营状况和风险程度。三、保护性监管保护性监管是指当民族地区民营银行由于经营不善等原因而出现清偿力危机、面临破产倒闭时，监管部门建立的有效的、保护性的危机应对机制。保护性监管包含四个方面的内容：信息披露制度；存款保险制度；中央银行的最后贷款人职能；银行退出监管。(一)信息披露制度适当地信息披露在加强市场对民族地区民营银行的约束方面有着重要的影响。市场获得民营银行财务信息，将会更好地对银行产生激励，奖励经营好的银行处罚差的民营银行。好的民营银行可能会通过降低资金成本而获益，较差一些的民营银行则可能面临强化自身的压力。如果某民营银行的财务资料表明经营状况良好，即使其它民营银行破产，该机构的存款者也不会挤提存款，体系风险也就不会发生。 在民族地区，信息披露制度基本停留在面临投资者，但还没有对广大存款人实施，存款者对民营银行的经营状况基本上一无所知，不能对民营银行机构形成一定的市场压力。民营银行作为新兴的银行，要主动接受市场的约束。在当前的经营环境下，对信息披露持客观、开放的念度，积极向市场披露足够、充分的信息，这不仅能够加强内部风险的管理，而且能够赢得市场的认同。(--)存款保险制度存款保险制度对没有国家信用作保障的民族地区民营银行来说是十分重要的。银行业是高负债行业，其有限的资本金相对于巨大的存款负债来说是很小的。所以银行经营的关键在于信用。经营再好的银行如果失去存款者的信任，也会面临流动性风险甚至清偿力危机。当经营良好的民营银行出现暂时性的流动性问题时，来自存款保险机构的保护可以维持存款者对银行的信任而使其免受挤兑的破坏。而当某些民营银行的经营出现较大问题时存款保险机构仍然可以通过接管、援助和支持兼并收购等措施给予挽救，避免他们破产倒闭。对于民族地区民营银行来说，存款保险制度还可以提高它们在竞争中的地位。在没有存款保险的情况下，存款者考虑到这些民营银行的信用相对较低，使得民营银行在吸收存款和开展业务方面必然处于劣势。尤其在金融状况不好的情况下，存款者更有可能将大量的存款从民营银行转移到大银行，而这将加剧民营银行的经营困境。存款保险制度的建立则削弱了存款者对存款安全的过分担忧，增强了对民营银行的信心，从而改善民族地区民营银行在吸收存款方面的地位。目前，中国尚未建立存款保险制度。可以借鉴西方国家设立存款保险公司的作法。具体内容将会在文章监管模式中讨论。(三)中央银行的最后贷款人职能中央银行的最终贷款人职能旨在通过对银行存款整体的保护，维持稳定的信用秩序。最后贷款人制度通常有三个基本目标：一是保护支付系统的完整性；二是避免挤兑波及其它银行，并导致系统性的危机：三是防止某个银行流动性呆滞不必要的破产。中央银行可以通过以下这一系列工具来实现其目标：一是通过贴现窗口向某些特定银行提供援助；二是兼并或接管等重组救助；三是担保援助。由于民族地区的银行体系是以国有商业银行为主体，有强大的国家信用作为后盾，不存在流动性不足的问题。但是，近几年的实践，在对问题银行的处置过37 程中，都是中央银行用巨额再贷款来实施银行的重组和非银行机构的破产。实证研究表明，在没有建立正式存款保险制度的国家和地区，特别是转轨经济国家和地区，中央银行的最后贷款人职能发挥得最充分，但是成本也虽大，容易形成通货膨胀压力。(四)民营银行退出监管出于审慎监管的目的，民营银行从进入市场开始到其退出市场的整个过程都应受到监管机构的监管，在民营银行倒闭和清算结束之前，监管部门有必要对其倒闭和清算的全部过程进行严格的监管。虽然在前面已经分析通过监管可以发现银行出现的问题，并提醒或监督其改正。因此，对于民营银行的退出来说，银监部门一旦发现其资本金不足时就应对其发出警告，让其尽快补足资本金。如果在一定期限之内，银行的情况没有好转，甚至出现了支付危机，银监部门可以采取破产重组或宣御其倒闭的方式来使民营银行退出市场。由于民族地区民营银行的规模比较小，与其相关的存款人、债权人、客户数量有限，在有存款保险的情况下这些人的损失是有限的。并且在银行还没有资不抵债的情况下将其关闭，也将减少存款保险公司的成本支出。同时，关闭有问题的民营银行也有助于其它民营银行改善经营管理。银监部门关闭经营不善、或资本充足率严重不足的民营银行相当于向市场传递了一个信号：那就是在民族地区，银行不是不能倒闭的，其它的民营银行为了不重蹈覆辙必将改善经营管理、提高资本充足率，这将有助于整个银行业管理水平的提高和风险的降低。同时，民族地区应尽早健全银行退出市场的法律制度。并且银监部门应设立合理的指标体系作为民营银行是否退出的依据，以增加决策的科学性。但是监管毕竟不能保证银行不倒闭。如果遇到已经是资不抵债、风险巨大、严重违规经营的民营银行，我们应该让其破产，关闭该银行。第三节对民族地区民营银行实施监管的模式选择在前面介绍了民族地区民营银行的监管内容，这有助于我们建立一套有效的民族地区民营银行监管模式。 一、目前民族地区民营银行监管模式的弊端(一)监管主体单一民族地区的银行监管是属于集中单一式监管模式，对银行的监管主要由银监部门来实施。虽然集中单一式的监管模式在英国和新加坡等国家起到了很好的效果，但对正处于经济转型时期的民族地区来说显然是不适用的。一方面，单一的监管主体缺乏足够的监管力量来完成监管任务；另一方面，由于监管主体单一必将导致监管信息来源渠道的单一，不能保证信息的真实性，使得非现场稽核不能正确的评估被监管银行的经营状况及面临的风险程度。因此，民族地区应在保持银监部门在监管体系中主体地位的前提下增设监管主体，一是可以减少银监部门的监管工作量、提高其监管的效率，同时也可以增加信息的来源渠道，获取更为真实的信息。(二)缺乏对监管部门的约束和制衡目前除了党的监督和上级监督之外，没有其它机构可以对银行监管部门开展工作的合规性和效率进行有效地监督和制约。现监管主体将银行的日常监管和稽核再监督融为一体，自己监督自己，由内部同一监管部门操作，失去应有的制约作用。由于监管责任不明和对监管者缺乏必要的责任约束，造成了监管机构自身的腐败和监管行为的非规范动作。因此，一方面监管部门要加强内部的约束机制，提高监管人员的素质和职业道德以提高基层监管的效率；另一方面，应在银监部门之外设立其它的监管主体来加强对民营银行的监管，多头监管可以使各监管主体之间相互制约，减少监管过程中的腐败。(三)监管手段落后，监管收效欠佳一是监管手段仍以直接监管为主，大量运用行政手段，而法律手段和经济手段则运用较少。监管主要依据几部金融法和一些行政规章或业务规范。检查、罚款几乎是基层监管机构的唯一手段；二是计算机技术已普及，但监管工作仍停留在手工阶段，以手工为主，监管人员的业务素质跟不上以计算机技术为主要内容的科学技术的推广；三是监管方式落后。目前的监管方式主要是非现场监管与现场检查，现场稽核基本是哪罩出了问题就监管到哪里，缺乏主动性和监管手段落后、监管收效欠佳。很显然，民族地区现行的监管模式有诸多的不足。以这样的监管模式来对民39 营银行监管必然要出现很多的问题。因此，一方面银监部门应进行自身的改革，消除监管过程中出现的问题；另一方面，我们也应该寻找一套更新、更为有效的监管模式来对民营银行进行监管。二、民族地区民营银行可借鉴的银行监管模式当今世界上主要有三种银行监管模式。(一)美国两极多元化监管模式美国对商业银行承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家，其中联邦级监管机构有5家。除了联邦级的金融监管机构，由于美国实行二级多元化的监管模式，每个州又都设有自己的银行监管部门，由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险，因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督，即同时处于联邦和州两级会融监管机构的双重监管之下。美国二级多元化监管模式的主要优点就是多头管理、分工细致，无论是商业银行、储蓄贷款协会，还是互助储蓄银行和信用合作社都同时受到两个以上机构的监管。两个管理体系既相互合作又相互竞争。一方面，这种监管模式有利于监管者从不同的角度发现问题，并及时的采取相应的措施予以补救，最大限度的降低银行的营运风险；另一方面，二元多头的监管模式也有助于促进中央及地方法规及其监管的不断完善，多头监管还可以通过监管机构之间的相互制衡来减少监管过程中的腐败，提高监管的公J下性。但美国的这种监管模式也有一些缺点，最主要的就是金融监管机构之间的协调问题。由于缺乏协调，多头监管使得各监管部门在监管内容有所重复，而这显然影响了监管的效率。同时，这种监管模式也存在着管理宽严不一，导致银行业不公平集中的现象。(--)德国一级多元化监管模式德国是实行一级多元化监管模式的国家，即监管的权力主要集中于联邦政府。德国主要有两个机构来对银行业进行监管，联邦信贷监督局和联邦银行(德国的中央银行)。在银行监管方面，联邦银行主要负责整个银行体系的日常监管，对银行呈报的月度报表发表意见并转给联邦信贷监督局，此外，它还参与制定自有资本和流 动性等方面的规则。联邦信贷监督局和中央银行在监管工作中既有分工又有协作，重大的原则性问题由联邦信贷监督局负责，一般日常性的监管主要由中央银行负责。由于联邦信贷监督局在各州不设下属机构，各家银行的具体活动由各州中央银行实施同常监管，州中央银行发现商业银行违法经营，由州中央银行向联邦信贷监督局报告，最后决策由联邦信贷监督局做出。当联邦信贷监督局必须制定有关条例时，它必须与联邦银行共同协商。它们互通信息，互相协作，共同负责德国银行的监管工作。多年来，德国的银行机构一直奉行国家监督体制。政府对整个银行体系的协调和控制是在联邦信贷监管局和联邦银行的密切配合下进行的。这种一元多头式的监管模式反映了国家权力集中和权力制衡的需要。(三)英国集中单一的监管模式为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，并于1997年10月28同成立了金融服务监管局来负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房代贷机构及金融市场、清算和结算体系的监管。这样，英国传统上以自律性管理为主的金融监管体制将逐步消失，取而代之的是单一的巨大金融监管机构。单一监管模式的优点：首先，基于一套基础结构设置的监管可带来规模经济效益。因为单一监管者可将资源用在风险最大的金融行为监管上，从而可以避免多个监管部门所造成的监管变形和缺乏灵活性的弊端；其次，单一监管主体有利于降低被监管金融机构的成本。因为被监管金融机构只需与一个监管主体打交道，提起一次授权审批程序，服从一套规则，接受一轮监控和纪律检查，因而大大降低其行政开支。此外，单一的控告和调查体系，统一的消费者赔偿计划，都将使被监管金融机构从中受益；最后，单一监管主体的监管功能在一个统一的、协调一致的基础上更能得到有效发挥。因为它能达到监管信息资源共享，妥善协调各种监督反馈意见，使之利于监管功能的发挥。而所有这些优势在一个各自为政的监督体系中是很难达到的。尽管这种单一监管模式有很多优点，但不可否认它也存在着明显的监管风险。由于这一监管机构巨大庞杂，因而必然会产生一些管理上的繁文缛节难以解4l 决；同时由于它处于监管的垄断地位，使得这一单一监管机构缺乏竞争和创新机制；更重要的是在处理公共利益的问题上，这一庞然大物还必须要有一个制约机制，使之对被监管企业及其消费者的利益负责。我们不能简单地说哪种监管模式好，哪种模式差，这需要依据各个国家具体情况不同而有所不同。三、民族地区民营银行应选择的监管模式本模式的具体形式如下图3—1所示：本文对建立民族地区民营银行监管模式的基本出发点是实行一元多头式的监管。监管主体除了银监部门之外，还有民营银行存款保险公司、民营银行同行业工会、独立的社会审计部门等几个机构。这些部门在监管职能上既有分工又有合作，目的在于实现市场化的监管，提高监管的透明度及监管效率，减少监管过程中出现的腐败现象。一个好的监管模式能够发挥作用只有合格的监管主体是不够的，因此本文也强调要加强民族地区民营银行自身内控制度的建立和完善。下面我们对该监管模式作一具体的介绍：(一)民营银行内控机制的建立是有效监管的基础外部监管与银行内部控制相结合，监管者与被监管者的关系由对抗型向协作型转变是银行监管的一大趋势。内部控制不仅是银行自身经营的需要，同时也是确保监管有效实施的重要保障。与外部监管相对而言，银行内部控制是一种自律行为，是为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门和工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。42 从世界各国大量的银行动荡或危机，尤其是银行破产倒闭案中，我们看到尽管成因多样，但几乎无一例外地包括银行内控制度一这～根本性、基础性因素。其它因素则主要通过银行内部控制制度这个内因起作用。从具有数百年悠久历史的巴林银行倒闭，到曾有永不倒闭之神话的日本银行破产到亚洲货币金融危机，几乎无一不是如此。既然银行内部控制的缺陷是造成危机的主要原因，建立完善的内控制度显然就是各银行的当务之急。但问题的关键是，银行本身没有认识到建立内控制度的重要性或没有足够的动力来建立内控制度。这就需要一种外力来启动并持续有效地监督运行银行内控制度。由于银监会是中国银行监管的主要部门，因此它应责无旁贷地承担这一责任。(二)银监部门对民营银行的监管依银监部门主要负责的内容看，银监部门的监管范围十分的广泛，从民营银行的设立到同常经营到最后退出几乎无所不包。但民族地区当前的民营银行监管活动大多数停留在对已完成的业务、项目的事后检查，并且侧重于对已出现的漏洞或突出的问题进行检查，提出处理意见。在金融业高度发达的情况下，这种被动的监管模式不能有效的控制银行有可能出现的风险。因此，在民营银行的监管模式中，我们要求银监部门实现由被动监管向主动监管的转变，使自身的监管活动具有主动性和超前性，将民营银行有可能发生的失误、漏洞、风险防患于未然。银监部门的主动监管体现在以下三个方面：1．事先设计和制定规范的监管指标考核体系。具体来说包括以下三个体系：一是风险指标统计监测体系。以银监部门省、市级分支机构的统计数据为基础，选择民营银行的贷款总量、贷款结构、贷款风险等级、资产流动性、备付水平等与风险评估相关的指标，按旬统计、按月监测、按季考核，形成风险指标统计系统。二是风险分析评估体系。组建风险分析评估小组，研究制定科学、实用的分析评估方法，定期对风险指标数据及动态情况进行分析，形成定性结论。对民营银行的风险状况做出风险评估，将风险分为大、中、小三类；也可以在建立风险监测指标体系的基础上，运用模糊综合判别技术，建立风险评估统计模型，对民营银行的风险状况进行定量分析。在对民营银行的风险状况进行评估的基础上，根据其风险的大小来确定监管工作的重点对象、监管的频率和相应的措施，为制定实施风险防范和化解措施提供依据。三是全面反映现场检查和非现场监管情况43 的监管报告体系。以综合反应民营银行资金流动性的月度报告、资产质量评价及风险评估季度报告、会计与审计年度报告及现场稽核报告为载体，形成衔接紧密、互为补充的监管报告系统，及时掌握监管对象的营运变化情况，反映监管工作开展情况及成果。2．建立预警跟踪制度，由银监会设计出规范格式的报表和比率指标体系，无论业务工作是否完成，无论经营中是否出现问题，各民营银行都必须按时向银监部门报送固定格式的报表和比率指标，银监部门一方面对这些报送材料进行分析评估，及时发现问题，跟踪监督，限期纠正；另一方面可以以此作为银监部门实施调控的信息基础，由众多微观监督检查转化为宏观调控措施。3．主动性监管还表现在调动各民营银行内部控制的积极性，由民营银行加强内部监管稽核，主动发现问题，及时处理。这将极大地提高金融监管的效率，主动监管应该是银监部门外部监管和民营银行内部控制的完美结合。在非现场稽核方面，要求民营银行定期、定项目、定格式向银监部门提供报告；可通过运用电子技术、建立监管信息网络，系统地将银行的各类报表按时按量输入计算机，建立银行监管的系统参数，利用参数进行比较，从中发现问题并及时检查；银监部门会还应制定统一的比率表格，进行非现场的检查比率分析，通过比较，发现潜在的风险因素。(三)设立民营银行的存款保险公司建立存款保险公司对增加公众对民营银行的信心，防止金融体系的系统性风险都有巨大的作用。因此，在民营银行的监管模式中，存款保险公司是不可缺少的一个机构。存款保险公司的设立可以采取由中央银行、财政部、民营银行同业工会共同发起，其性质应为具有自我约束和自我发展能力的非官方组织。存款保险基金的来源主要有：财政拨款、投保银行认缴的保险费；基金运作的投资收益；重大事件或突发性事件的政府紧急援助。投保银行的保险费涉及到两个方面，计费基础和费率。对于参保的民营银行而言，存款保险公司应要求其以全部存款额作为计费基础。否则，民营银行可能为了减少保费的支出而减少投保的存款总额，如果民营银行一旦出现清偿力危机，就会有一些储户的存款遭受损失(因为一部分存款没有保险)进而引发挤兑。因此，为了防止此种事件的发生，保费应以银行的全存款额作为基础。对于费率 而言，应实行差别费率，即根据受保银行的不同的风险级别收取不同的费率。差别费率的实施应以存款保险公司对参保的民营银行的评级作为基础，在这方面我们可以参照美国的CAMEL评级方法。评级得分较高的银行说明其经营状况良好，可以适用较低的保险费率；而对那些得分较低的银行则应收较高的费率。以风险为依据的差别费率要求资本充足率低或高风险资产多的民营银行交纳较高的保险费，控制了银行从事高风险投资的道德风险。另外，这种收取保险费的做法鼓励银行持有更多的资本，也有利于降低银行的道德风险。差别费率虽然运作较为复杂，并且面临风险评估困难等方面的问题，但可以促使民营银行加强风险管理，避免它们采取过度的冒险行为，促进银行的稳健经营和金融体系的稳定。另外，通过CAMEL评级规则对民营银行评级可以加强存款保险公司的监管权力。因为，一旦银行被存款保险公司评定的级别较低，就有可能遭受保险公司拒绝担保、终止保险关系、甚至命令停业的处罚。而这对民营银行的经营来说影响是巨大的，因为较低的评定等级相当于向市场发出一个信号：即该银行的经营状况不是很好，这将使储户将其存款转存到其它的银行。因此，民营银行将加强经营管理和风险管理，以期望能够获得较高的评级。同时，存款保险公司应采用股份制的组织形式，要求有一定的盈利目标。这样，如果民营银行经营失败，存款保险公司的盈利将大受影响。这将激励存款保险公司加强对银行的监管。同时也有助于减少民营银行为获取较高的评级而对存款保险公司寻租的行为。(四)外部审计机构的参与在民营银行的监管模式中，除了银监部门和存款保险公司外还要引进外部审计机构。民营银行外部审计，是指外部审计机构接受银行所有者和金融监管当局的委托，根据会计原则和审计准则对民营银行经营和财务状况及风险控制等的监督检查。作为社会监督的重要组成部分，外部审计不仅有助于金融法律规范的实施，更能改善民营银行内部控制，提高风险控制水平，也能提高银监会的监管水平和质量。民族地区目前尚未实施既有一般审计目的又兼风险监管功能的银行外部审计，仅仅依靠国家审计机关对民营银行执行政府审计。这种制度安排不能达到风险管理和金融监管的目的。本文认为民营银行外部审计的总目标是对其财务报表的合法性、公允性及会计处理方法的一贯性发表审计意见，以提高财务信息的真实性和可信性；外部审计的具体目标是外部审计总目标的进一步具体化。除45 了相关业务和账户余额的真实性、完整性、准确性、是否恰当分类、是否及时记入恰当的期间、资产估价是否切合实际、信息披露是否恰当地在财务报表中列示等内容外，还应包括商业银行是否遵守银行法规及监管当局有关资本充足率、流动性、内部控制、信贷资产质量以及合规性等审慎经营的内容。引进独立的外部审计机构一方面可以减轻银监会的现场稽核和非现场稽核的工作量，同时由于外部审计机构在审计的经验和审计人员素质上的优势也有利于审计质量的提高。当前民族地区审计市场的表现并不十分的理想，经过审计的报表存在着大量弄虚作假的现象。虽然这主要是由于上市公司造假所造成的，但我们也不能否认审计机构在审计时存在不尽责的现象。审计机构之所以对公司报表的虚假状况睁一只眼闭一只眼，主要的原因在于它说假话的成本很低。因此，为了杜绝这种情况，本文希望从以下两个方面来采取措施：1．在认定民营银行的审计公司时，银监部门要把好关。一股来说应选取那些规模大、财富多的审计事务所。不少会计学的理论和实证研究已经证明了审计事务所的规模，尤其是财富规模和审计质量之间有着密切的联系。较大规模的事务所不仅可以提供足够的技术和人力资源以实现规模效应，更主要的是，其较高的财富水平使审计事务所在审计失误时面临更高的赔偿风险，而这种风险将使审计机构在审计时增加了说假话的成本，有利于审计质量的提高。2．审计事务所应拿出一定的现金存于银监部门。如果审计事务所负责审计的银行没出什么问题，那其应该得到应得的回报。如果审计事务所发生失误，它负责审计的银行资不抵债，那么，它就必须连带承担责任。这两方面措施的主要目的都是提高审计事务所说假话的成本。如果审计事务所能够尽职尽责，其审计的报表将更具有客观性和真实性。审计报告对银监会的现场稽核和非现场稽核都有很强的借鉴作用，同时审计报告的公布也有利于社会公众对民营银行经营状况的了解，并加强对其监督。(五)组建民营银行同业工会民营银行同业工会是构建新型监管模式不可缺少的部分。这是民营银行自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式。同业工会可以通过行业内部的管理，有效地避免各成员银行之间的不正当竞争，规范其行为，促进彼此的合作，与银监部门一起维护民营银行体系的安全与稳定。当前银行业的竞争日趋加剧， 在“趋利”与“避险”的两难选择中，不少银行往往倾向于“趋利”，极易留下隐患。这也是系统化有效金融监管的内在要求。在银监会及其它监管主体监管不到的地方，可通过自律的行业道德规范，行业会员自觉的约束，触及法律和政府不能达到的死角，因而更为有效。可以说，民营银行同业工会是对银监会直接监督的补充与延伸。由于银行业的特殊性，民营银行的同业工会与别的行业相比，要求更加严格，也更有特点。它应由从事金融研究的学者、银行业的高级管理人员组成，以“行业自制、协调和自我管理”的方式行使职权，以业务指导和交流为主，表现出广泛性、行业性和自制性的特点。同业工会监管的内容应从以下几个方面体现：一是行业会员的资格审察和登记；二是行业会员的经营情况；三是调节纠纷、协调行业会员关系。通过监管，可以促进行业管理的规范化，保证交易的公正性和竞争的充分性，维护正常的金融秩序。当然，要实现对民族地区民营银行的有效监管还缺少不了中央银行的参与，他的主要任务是充当最后贷款人的角色。由于在前面我们已经对此作了介绍，因此在此处不在过多叙述。本文认为通过上述监管主体的多头监管、信息共享、相互之间在监管过程中的协调，加上民营银行自身的内控机制的作用，民营银行在出生后，一定会有一个合格、有效的监管模式来保证其正常、健康的发展。47 第四章呼伦贝尔市民营银行发展思路及监管模式民族地区的发展，要以经济建设为中心，实施区域优势资源转换战略，增强自我积累和发展能力，这～切离不开可持续的金融支持。呼伦贝尔市是位于内蒙古自治区东部，土地面积25万元平方公里，人口270万人，辖内有12个旗(市、区)，经济金融欠发达的边境少数民族市。主要经济特点是，“农牧业为基础，以煤、电、石油、重化工等能源项目为主导，以服务、旅游业等新型产业为带动的区域复合型经济”，近几年国家对少数民族地区政策和资金支持力度的不断深入，呼伦贝尔市经济有了很大的发展势头，但会融供给不足问题同益突出，严重影响呼伦贝尔市经济的快速发展。因此，笔者根据前面已阐述的内容，结合呼伦贝尔市经济金融指标和金融体系建设等情况，探讨在呼伦贝尔市发展民营银行的必要性、可能性、制约因素及民营银行市场进入选择，以期促进民营银行的发展，建立与市场经济运行相适应的金融体系，提高金融体系在资源配置中的效率。第一节呼伦贝尔市银行业金融机构现状一、呼伦贝尔市银行业金融机构现状截至2008年末，呼伦贝尔市银行业金融机构数为493个，比1998年减少501个，其中：国有商业银行机构178个，政策性银行(农业发展银行)11个，邮政储蓄机构91个，农村中小金融机构(农村信用联社、农村信用社和农村合作银行)213个。从机构分布状况看，国有商业银行、政策性银行和邮政储蓄机构全部从苏木(乡)地区撤出，集中在人口较集中、经济相对发达的城镇地区，而广大的苏木(乡)及以下地区部分农村中小金融机构设立分支机构，承担着广大农牧民和乡镇企业的金融供给和金融服务任务；从业务规模和市场占有率来看，截止2008年11月末，呼伦贝尔市银行业金融机构资产总额为512亿元，其中：国有商业银行、政策性银行和邮政储蓄机构资产总额为421亿元，占全部银行业金融机构资产总额的82．22％，农村中小金融机构资产总额为9l亿元，占全48 部银行业金融机构资产总额的17．78％；从人口分布情况看，呼伦贝尔市农牧业人口106万元人，占全部人口的39。25％，均居住在全市65％面积的土地上；从金融供给和服务来看，每百元GDP拥有的贷款为104．37元，自然人人均贷款0．83万元／人。金融机构从业人员3345人，每万人拥有银行业机构网点1．89个，每万人拥有的银行业服务人员数12．96人。从以上情况看，呼伦贝尔市银行业金融机构无论是机构设置还是市场占有率与人口分布与人均金融服务均低于全区平均水平，更低于全国平均水平。很显然，呼伦贝尔市金融供给不足，甚至部分地方已经出现金融服务盲区现象。如呼伦贝尔市的基层农牧区已经出现金融盲区：呼伦贝尔市的鄂温克自治旗辖7个乡镇级地区，自1998年农村信用社撤并以后，农业银行基层营业所由于亏损严重，也与2000年前后相继撤消，因此，该旗7个乡镇大面积出现金融空白区。金融机构撤并，这些地区的生产、基础设施建设的重点问题不能得到金融服务和及时支持，使得原本经济脆弱和贫困落后的基层更是雪上加霜二、呼伦贝尔市发展民营银行的必要性民营银行是由民营资本控股，并采用市场化机制来经营的银行。民营银行的核心特征是其具有有别于国有银行的公司治理结构，只有不但在资本金来源上实现了民营化，而且完全实行市场化运作的银行，在中国现阶段建立和发展民营银行对于启动民间资本，降低政府负担，化解金融风险，完善中国的金融机构体系，具有非常重要的意义。因此，为了呼伦贝尔市城乡经济的协调发展，国家构建社会主义新农村建设政策得到有效落实，落后少数民族地区经济有良好地发展，有必要引进和发展民营银行，解决呼伦贝尔市金融供给不足问题。(一)民营银行的发展可以丰富和完善呼伦贝尔市银行业金融组织体系的内在结构目前，呼伦贝尔市已初步形成了以国有商业银行为为主体，政策性银行、邮政储蓄机构和农村中小银行业金融机构等多种银行业金融机构并存的银行业金融组织体系。但是，就全市范围来说，这种多元化格局，只是完成了对原有金融机构体系的外部整合。实质上，仍然是国有银行“一统天下”。发展民营银行可在一定程度上改变传统的国有银行一统天下的局面，形成国有银行业金融与民营49 银行业金融、大型的银行业金融机构与众多中小型银行业金融机构竞争共存的新局面，从而改变经济结构与银行业会融组织体系结构的不对称程度。一个地区的银行业金融结构的变迁是银行业金融深化的重要表现，民营银行的发展必将使呼伦贝尔市银行业金融体系对经济发展的辐射面、渗透力和适应性同益增强。(--)民营银行的发展可以提高储蓄向投资转化的效率，改善金融资源的配置格局民营银行的发展及其完善的业务经营，可以为民营中小企业和广大农牧民提供一定的金融服务支持，为他们创造外源融资的机会，提高储蓄向投资转化的效率。民营银行的建立和发展，对呼伦贝尔市金融资源的有效配置将起到重要的作用，可以改善由原来的国有商业银行部门垄断性完成的十分低效的金融资源的配置格局，有效缓解呼伦贝尔市广大农村牧区金融供给不足的问题。(三)民营银行的发展将竞争机制引入了金融业，可以促进国有金融机构改革与发展的进一步深化以市场经济为依托的民营银行的发展，将打破金融业原有的垄断格局，增大金融资源配置中的市场化成分，构筑多元产权共存的竞争性的市场环境，这对体制僵化、效率低下的国有金融机构会施加强大的外部压力，迫使国有金融机构进一步深化改革。(四)民营银行的建立与发展，可以抑制地下金融活动的生存空间，有利于金融秩序的稳定在呼伦贝尔市一些地区存在的地下金融活动，是在市场经济广泛渗透的条件下，对金融组织单一性与经济结构的多元化、市场化发展之间强烈反差的一种适应性的民间金融活动，是政府管制下正规金融制度安排供给不足所导致的产物。这种金融活动的存在有一定的合理性，但其规范性很差，风险较大，逃避有关监管机构的监管，容易扰乱正常的金融秩序，对社会经济产生相当大的负面影响。民营银行的发展，一方面有利于充分释放地下金融活动所蕴涵的能量，另一方面也能将其纳入监管当局的有效监管范围，从而有利于金融秩序和金融市场的稳定。第二节呼伦贝尔市民营银行发展中存在的问题 一、观念因素从呼伦贝尔市来说，改革丌放初期，为了适应集体经济的需要，一批地方性金融机构，例如城市信用社、农村信用社和基金会应运而生。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则，这些地方性的金融机构和乡镇企业一样，很快就耗竭了发展动力，其中有些信用社出现的问题比国有银行还严重。在这段时期内，央行也正在从计划经济的模式逐步向新的监管模式过渡，原有单一的金融监管模式不能适应对多元金融体制的监管。这种监管滞后不仅存在于国有专业银行，在对信用社的监管中尤为严重。不少基层的央行分支机构不仅起不到监管作用，还和信用社同流合污，钻金融监管漏洞。各级信用社的金融问题损害了民间金融的商业信誉。J下因为开放民营银行存在着上述风险，所以，为了杜绝这些风险而采取的一些措施，导致民营银行面临不公平的竞争环境和较高的行业进入壁垒，这是当前影响中国民营银行发展的主要障碍。时至今同，在观念上，许多人仍然认为民营经济投资金融服务业属于力不能及，担心对内丌放会引起不正当竞争。而作为这一观念的反映，传统投资理论认为，金融领域关系国家经济安全，允许民营投资进入将会扰乱金融市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民营资本进入。二、风险因素银行的存在就是风险的存在，银行是靠承受风险来营业的(Saunders，2000)。尽管国内目前的民营银行的经营状况都不错，在未来相信民营银行也会采取很多的措施，去保障在借贷方面的合理搭配和产品和风险资产结构的合理化。然而，对于老百姓来讲，民营银行也有不利的方面。比如，老百姓会认为四大银行有国家的信誉保障，相反，民营银行的风险系数相对会更大。而且，民营银行更高的利率，也就意味着投资者要承受更高的风险。三、信用体系因素涉及到信用体系，呼伦贝尔市陈旗城市信用社被兼并一案引起的质疑是不可否认的。中国社会科学院金融研究所易宪容认为，信用社的破产被兼并导致投资者的怀疑，使得民营银行直接面临着信用危机问题。当然，经营本身就是一种信 用，对与没有经营历史和记录的民营银行来讲，如果他们再没有一套完善的信用体系，引起信用质疑是不可避免的。但无论如何，民营银行的发展进程受到了一定程度的影响。四、规模因素众所周知，投资要看回报能力，然而，J下在发展强大起来的民营银行，是否真的能够发展到和国家级银行的那样规模，也还是未知数。对于投资者来说，是不是有信心把款项投入到某机构去，机构的规模也是他们考虑的因素之一。尤其是规模大的客户，他们是不是愿意承担投资于民营银行的风险，也就是他们愿不愿意投资于民营银行的决定。如果，民营银行不能发展到如国家级银行那样的庞大，而大型投资者又不愿意承担因任何因素而造成的风险(如意外风险)。那么，民营银行的服务对象是不是只能局限于小型客户?笔者认为，呼伦贝尔市民营银行的服务对象，建立之初是服务于中小型客户，但随着经营规模的扩大，将来不仅限于中小型客户，还能服务于大型客户。第三节呼伦贝尔市民营银行发展和监管模式一、民营银行发展模式及选择依据呼伦贝尔市是属于经济欠发达的边境少数民族地区，其经济结构特点是：以国家大中型企业为依托的农牧业经济，2007年木三产比例为16．9：65．3：17．8，GDP和财政收主要依靠第二产业，人口众多的第一产业对经济的贡献较低。因此，关于呼伦贝尔市发展民营银行模式上，前面已讲的民族地区民营银行模式选择改造现有的金融机构(存量改革)还是新组建民营银行(增量改革)两大观点中，笔者认为鉴于呼伦贝尔市中小农村银行业金融机构己为数不少，通过引进民间资本，对现有风险不大的农村中小银行业金融机构进行重组和股份制改造，使之走上市场化经营轨道应当是最佳选择。所以，本人倾向于改造现有的银行业金融机构存量改革的观点。建立呼伦贝尔市农村合作银行和农村商业银行，这是比较符合呼伦贝尔市目前的发展情况，有着非常积极现实意义的做法。其选择依据是，一是农村商业银行市场准入门槛较低，监管部门对最低资本金要求比较适合欠发 达地区设立和发展民营银行的需求；二是当地现有的农村中小金融机构改革后很容易达到农村商业银行设立标准，变成农村商业银行；三是农村商业银行体制和经营的灵活性，很容易受到县域经济领域中小企业和广大农牧民的信赖。具体说来，大致可主要通过以下两种方式发展呼伦贝尔市非国有的民营银行机构体系。(一)县联社升级为农村合作银行。呼伦贝尔市农村中小银行业金融机构2007年已结束了国家对农村信用社进行的合作制为导向的第一轮改革，从2008年丌始正在进行以股份为导向的第二轮改革。鉴于此，呼伦贝尔市构建民营银行，首先选择在县联社基础上引进中小企业、私营企业和自然人股金，县联社升级为股份合作制的农村合作银行。(二)农村合作银行升级为农村商业银行。呼伦贝尔市已建立和准备建立农村合作银行5家，资产负债规模和服务半径约占呼伦贝尔市农村中小银行业金融机构的一半以上。因此，在农村合作银行入股的基础引进战略投资者和吸引当地大中型企业入股成立农村商业银行，这样才能形成呼伦贝尔市真J下意义上的非国有民营体系。二、民营银行监管模式及选择依据本文已阐述了对建立民族地区民营银行监管模式的基本出发点是实行一元多头式的监管。监管主体除了银监部门之外，还有民营银行存款保险公司、民营银行同业工会、独立的社会审计部门等几个机构。这些部门在监管职能上既有分工又有合作，目的在于实现市场化的监管，提高监管的透明度及监管效率，减少监管过程中出现的腐败现象。一个好的监管模式能够发挥作用只有合格的监管主体是不够的，因此本文也强调要加强民族地区民营银行自身内控制度的建立和完善。目前，呼伦贝尔市金融监管环境还未具备多头监管条件，没有存款保险公司和民营银行同业工会等组织。因此，笔者认为呼伦贝尔市民营银行监管模式应选择在银监部门外部监管与民营银行内部控制相结合的一元式监管模式。当前呼伦贝尔市银行业金融机构与银监部门的内部网络系统已建成，考虑到呼伦贝尔市银监部门人员少、监管面积大等特点，在实际监管工作当中应采取电子化监管措施。实行电子化监管后，金融监管的模式将由单～的现场稽核向现场和非现场稽核并53 重的模式转变，其中，非现场稽核被作为日常监督的基础而被广泛使用。从整体流程上来看，非现场稽核分为银行机构数据(信息)的采集输入、数据查询分析和生成报表预警三个阶段。在采集到所需的信息后，下一步要做的是对数掘进行汇总、分类以及分析，迅速、准确的确定金融机构所承担风险的程度，并跟踪观测风险的变化趋势，必要时给予预警，从而形成集资料收集、分析和反馈于一体的非现场监控体系。在技术上可选用时下应用较广且效果显著的金融数据仓库技术。数据仓库是一种支持决策过程的、集成的、多维的、随时间而变的、持久的海量数据集合，是当今信息管理的主流趋势。利用金融数据仓库以及建立在其上的联机分析技术、数据挖掘技术及知识发现技术，对监管数据进行抽取、集成、转换和综合，并调用相关的模型进行综合分析，可确保风险监控的及时性和准确性。其主要原因是：一是这种监管模式是比较适合于监管半径大、监管机构相对稀少和监管力量相对不足地区首选的监管模式，二是这种监管模式科技含量高，投入资金相对大，但节省监管资源和利用率高等特点，三是这种监管模式是国际上普遍采用的先进监管模式，有利于与国际监管资源对接。三、民营银行发展前景预测社会主义新农村牧区建设，将会促使呼伦贝尔市民营银行作用得到更好的显现，也为其发展提供新的历史机遇。随着农牧区金融基层网点的收缩，村镇银行将在区域性金融服务体系中处于重要地位，具体优势表现在：一是机构布局及人缘、地缘优势。从全市的农村牧区金融机构布局来看，民营银行能有得天独厚的人缘、地缘优势。辖内76个苏木(乡、镇)大部分无银行业金融机构，农牧户及中小企业的信贷需求满足程度不高，金融竞争不够充分，而村镇银行正好符合这一发展需要，可以较好地解决牧区金融服务盲区问题。二是品牌优势。随着近年来社区“三农三牧’’资金多元化的需求，民营银行是新成立的一个面向“三农三牧"的银行业金融机构，轻装上阵，没有任何负担，加之服务手段先进，将会为更多的农牧户了解和接受，经过逐年发展能够形成自己特有的品牌。三是业务发展优势。民营银行成立后，由于银行业监督管理部门的严格监管，以及自身的业务品牌优势，将建立符合市场需求的业务经营机制，充分利用现有的资源和优势，把创新业务品种和改善金融服务结合起来，从农村牧区经济发展和农牧民的 实际需求出发，适时推出新的金融产品，不断满足多元化的市场需求，努力培育新的业务增长点，不断提高市场占有份额。四是政策优势。民营银行是根据中国银行业监督管理委员会的有关文件精神，为解决农村牧区地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的具体情况而设立的，新办会融机构优惠政策较多。五是体制优势。新设立的民营银行，由金融机构和自然人以发起方式投资入股设立，按照现代企业管理模式实行民主管理，实现权力的相互制衡，为自身业务经营与发展提供了体制保障。六是区域经济优势。呼伦贝尔市位于中国东北部，内蒙古自治区东北部，东与黑龙江省比邻，西北和西南分别与俄罗斯和蒙古国交界。境内石油、煤、贵金属等矿产资源丰富，林业、牧业和农业等自然资源优势大。目前，境内有多家国家大中型煤电企业，有全国最大的内陆口岸城市，财政收入逐年大幅度提高。这将极大地带动地方经济、民营企业的发展，提高民营银行的发展前景。 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